I OSK 1139/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2022/15 oddalającego skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 22 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie podziału działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J.K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. J.K. pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., którą został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr 25 z obrębu 1-06, położonej przy ul. S. w miejscowości K. Postanowieniem z dnia 10 września 2015 r., nr [...] Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna odmówił wszczęcia rzeczonego postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości. Na powyższe postanowienie J.K. wniosła zażalenie. Zaznaczyła, że rzeczywiście podział nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak przepis ten nie wskazuje jednocześnie, kto jest stroną postępowania, tak jak np. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Odniosła się także do powołanych przez Burmistrza orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, że nie dotyczą one sytuacji, gdy projektowany podział nieruchomości nie był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprost go naruszając. Podkreśliła, że jej interes prawny wynika z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała, że w sprawie stan po podziale ma wpływ na zasięg prawa własności działki przylegającej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 12 października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 10 września 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazało, że regułą jest, iż w postępowaniu podziałowym, a więc i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym podziału, stronami są właściciele nieruchomości dzielonej – może jednak wyjątkowo wystąpić sytuacja, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie stroną w sprawie stosownie do art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że brak jednak ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwalającego uznać za stronę postępowania podziałowego czy nadzwyczajnego dotyczącego takiego postępowania – inne osoby, niż właściciele działek podlegających podziałowi. W ocenie SKO w Warszawie ograniczenie w wyniku dokonanego podziału dz. ew. nr 25 możliwości zabudowy sąsiedniej działki nr 26 należącej do skarżącej stanowi jedynie hipotezę, gdyż w decyzji podziałowej w żaden sposób nie odniesiono się do możliwości zabudowy powstałej działki dz. ew. 25/1, w tym w zbliżeniu do granicy z dz. ew. nr 26. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r., nr [...] J.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 2022/15 oddalił skargę jako niezasadną. Jego zdaniem w niniejszej sprawie Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. i odmówił wznowienia, na wniosek J.K., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 22 lipca 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu, w trybie art. 95 pkt 1 u.g.n., podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 25 przy ul. S. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, już analiza samej treści wniosku o wznowienie i dołączonych doń materiałów w zestawieniu z treścią kwestionowanej decyzji podziałowej i zawartością akt administracyjnych świadczy o tym, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 147 k.p.a., do skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego. Brak legitymacji J.K. do bycia stroną postępowania wznowieniowego ma w ocenie WSA w Warszawie charakter oczywisty. Sąd ten zaznaczył, że J.K. nie była i nie jest właścicielem dzielonej działki nr 25, czy też wydzielonych działek nr 25/1 i 25/2. Zaproponowany na mapie z projektem podziału sposób podziału zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności J.K. (współwłaściciela sąsiedniej działki nr 26), tj. nie nakłada na właściciela działki nr 26 nakazu, czy też zakazu określonego zachowania się. Nie daje mu żadnego dodatkowego uprawnienia wbrew jego woli. Nie ogranicza również prawa własności do działki nr 26, np. poprzez utrudnienie lub odebranie dostępu do drogi ul. S., czy poprzez przekroczenie granicy dzielonej nieruchomości i wejście na grunt skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że podział zatwierdzony decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. polegał na wprowadzeniu wewnątrz działki nr 25 linii podziału dzielącej grunt na dwie podobnej wielkości działki. Linia podziału nie przekroczyła granic działki nr 25. W ocenie Sądu pierwszej instancji wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) celem zakwestionowania decyzji podziałowej było przedwczesne. Skutkiem samego podziału zatwierdzonego decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. nie mogło być rozpoczęcie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na rozbiórkę lub budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Na etapie zatwierdzenia podziału działki nr 25 nie mogło być mowy o wyznaczeniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego wprowadzającym na działce nr 26 ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), ponieważ niniejsza sprawa podziałowa nie dotyczyła tego zagadnienia. Skutkiem zatwierdzonego podziału nie było też jakiekolwiek przesunięcie istniejącej na działce nr 25 zabudowy w kierunku działki nr 26, czy też usytuowanie na działce nr 25 nowego obiektu budowlanego. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy – Prawo budowlane, przewidujący dopuszczalne odległości budynku od granicy działki sąsiedniej nie mógł zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji kreować interesu prawnego J.K. do wszczęcia postępowania wznowieniowego od decyzji zatwierdzającej podział działki nr 25. To samo dotyczy powoływanego przepisu art. 32 Konstytucji RP, ponieważ skutkiem podziału działki nr 25 nie było usytuowanie przy granicy działki nr 26 zabudowy. Powoływane przez skarżącą przepisy prawa budowlanego mogłyby mieć znaczenie zdaniem WSA w Warszawie, ale w sprawie z zakresu prawa budowlanego, a więc w sprawie rodzajowo innej, niż sprawa podziałowa. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że powoływany przez skarżącą w zażaleniu przepis § 39 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr 44/IV/2003 Rady Miejskiej Konstancin–Jeziorna z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu Klarysewa Wschodniego nie miał żadnego znaczenia dla sprawy podziałowej. Stwierdził w tym kontekście, że uszło uwadze skarżącej, że podział zatwierdzony decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. był dokonany w trybie art. 95 ug.n., a zatem niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trafnie zwróciła uwagę skarżąca, że w przypadku powoływania się we wniosku o wznowienie postępowania na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – co do zasady – organ ma obowiązek wszcząć postępowanie wznowieniowe i w jego toku (ściślej w toku postępowania, co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 k.p.a.) wyjaśnić kwestię posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego do wznowienia postępowania. Sąd ten zaznaczył jednak, że skarżąca pomija to, że taki sposób procedowania dotyczy sytuacji, gdy są wątpliwości, co do posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną i kwestia ta wymaga pogłębionej analizy. W niniejszej sprawie brak po stronie J.K. interesu prawnego do bycia stroną postępowania wznowieniowego jest zdaniem tego Sądu oczywisty, ponieważ już z argumentów podawanych we wniosku o wznowienie postępowania i jego załączników oraz zażalenia wynika, że zatwierdzony podział w żaden sposób nie narusza sfery praw skarżącej. W tego typu sytuacji dopuszczalna była odmowa wznowienia postępowania podziałowego poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., co też organ pierwszej instancji uczynił. Skarga kasacyjna od powyższego postanowienia została wniesiona przez J.K. Postawiła ona orzeczeniu dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. nakazującego wszczęcie postępowania wznowieniowego w sytuacji powoływania się przez skarżącą na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co winno skutkować w ocenie skarżącego kasacyjnie uchyleniem zaskarżonej decyzji, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi, mimo że było to niezbędne dla realizacji funkcji kontrolnej nad działalności organów administracyjnych, w szczególności nieuzasadnione pominięcie stanowiska skarżącej, że działka nr 25 w chwili podziału nie była zabudowana co najmniej dwoma budynkami, a więc dokonanie podziału tej działki na podstawie art. 95 u.g.n. było niedopuszczalne. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, jednocześnie zrzekając się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. w sytuacji powoływania się przez skarżącą na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W doktrynie wyraża się pogląd, podzielany przez judykaturę, że niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (zob. S. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12). Jak zauważa się w orzecznictwie na tle art. 149 § 3 k.p.a., przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., I OSK 2185/11). Podkreślono także, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 821/11 i cyt. tam. orz.). Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 191/12). W sytuacji powoływanie się przez stronę na konkretny, własny interes prawny uzasadniający wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien zatem wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a następnie wydać na podstawie art. 151 k.p.a. decyzję, w której albo odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo uchyli decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie takich podstaw do jej uchylenia i wówczas wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie J.K., żądając wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna nr [...] z dnia 22 lipca 2009 r., we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. powołała się na legitymację materialnoprawną, mającą jej przysługiwać w sprawie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – opierając to żądanie na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż (wraz z M.P. i E.G.) nie brała udziału w postępowaniu podziałowym, choć w jej ocenie powinna być jego stroną. W świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność tego, czy wnioskodawczyni przysługuje obiektywnie status strony postępowania zakończonego ww. decyzją, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem powinna być badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego i w jego ramach, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Rzeczywiście, dopuszcza się wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest zupełnie oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 933/14). Idzie tu jednak o sytuacje nie mogące wzbudzić wątpliwości, np. gdy osoba żąda wznowienia postępowania w sprawie mimo, że nie ma z nią jakichkolwiek związków, powołuje się jedynie na naruszenie obiektywnego porządku prawnego lub nie ma zdolności do czynności prawnych i działa bez udziału przedstawiciela ustawowego (por. B. Adamiak, w: System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 259). W stanie faktycznym analizowanej sprawy nie sposób uznać za całkowicie oczywiste, że skarżąca nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna nr [...] z dnia 22 lipca 2009 r., gdy przecież powołuje się na określone przepisy prawne stanowiące oparcie jej własnego interesu prawnego, podnosi od początku konkretne okoliczności mające świadczyć o jego naruszeniu, a sam organ w zaskarżonym postanowieniu przyznaje, że "brak [jest] ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwalającego uznać za stronę postępowania podziałowego czy nadzwyczajnego dotyczącego takiego postępowania – inne osoby, niż właściciele działek podlegających podziałowi". Dodatkowo w zażaleniu skarżąca odwołała się do orzeczeń sądowych w celu potwierdzenia swojego zapatrywania, zaś organ w zaskarżonej decyzji odnotował wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 415/13 wprowadzający wyjątek od zapatrywania organu pierwszej instancji na krąg stron postępowania podziałowego. Zwrócić w tym ostatnim kontekście należy uwagę również na postanowienie NSA z dnia 15 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 326/13. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy nie jest zasadne przeprowadzenie przez organ postępowania co do podawanych przez skarżącą przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), aby rozwiać w tym zakresie formułowane wątpliwości. Warto dodatkowo zaznaczyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten nie wyjaśnił szczegółowo tego, w jaki sposób jego zdaniem z "argumentów podawanych we wniosku o wznowienie postępowania i jego załączników oraz zażalenia wynika [w sposób oczywisty], że zatwierdzony podział w żaden sposób nie narusza sfery praw skarżącej" – i jak ma się to do kwestii tego, czy skarżąca ma przymiot strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu objętym żądaniem wznowienia. Z uwagi na wszystko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, tak aby Sąd pierwszej instancji ponownie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uwzględnił przedstawione zapatrywanie. Wadliwy okazał się za to drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Jak zauważa się w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Skarżący kasacyjnie nie wykazał tymczasem takich oczywistych uchybień, zaś naruszenia cytowanego przepisu upatruje w pominięciu argumentacji skarżącej, w tym jednak zakresie nie jest to właściwy wzorzec kontroli kasacyjnej. O kosztach orzeczono w sprawie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.