II SA/Rz 1300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi BK (dalej jako: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2019 r., nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan sprawy przedstawia się następująco; Zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt) poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, tj. zasiłku okresowego przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., uchyloną po wznowieniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r. skarżąca wskazała, że składa odwołanie od ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W treści pisma zaznaczyła, że składała już odwołanie od decyzji Wójta, jednak do tej samej sprawy składa odwołanie również od zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Podniosła, że nie zgadza się ze sposobem wyliczenia przez organ I instancji jej dochodu. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Uzasadniając powyższe Organ wyjaśnił, że kwestionowane przez skarżącą zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest decyzją administracyjną, od której można wnieść odwołanie. Organ podkreślił, że odwołanie przysługuje od wydanej wobec strony decyzji administracyjnej, a więc od wydanego przez organ administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach danego podmiotu, dokonanego na podstawie i w wyniku zastosowania przez organ administracji publicznej określonych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że kwestionowanym przez skarżącą zawiadomieniem o wszczęciu postępowania organ I instancji poinformował stronę między innymi o przysługujących jej w toku prowadzonego postępowania prawach. SKO podkreślił, że zawiadomienie to stanowiło czynność materialno-techniczną organu, na którą nie przysługuje stronie prawo do wniesienia odwołania, co wyklucza możliwość ustosunkowania się do podniesionych tam merytorycznych kwestii. Na opisane wyżej postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zdaniem skarżącej przysługuje jej prawo odwoływania się od "zawiadomienia o wszczęciu postępowania", ponieważ odwoływała się od poprzednich decyzji organu, natomiast GOPS [...] nie poczekał na odpowiedź SKO bądź Sądu Administracyjnego i pośpieszył się z wydaniem wskazanego zawiadomienia. Skarżąca podniosła, że w dalszym ciągu oczekuje odpowiedzi Sądu Administracyjnego między innymi odnośnie tego, czy stypendium socjalne oraz alimenty otrzymywane na dzieci są dochodem w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Przedstawiona przez nią argumentacja zawarta w dalszej części skargi dotyczyła w całości kwestii błędnego wyliczenia przez organ dochodu skarżącej przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego i celowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia) wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą od zawiadomienia Wójta z dnia 31 lipca 2019 r., o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w ww. przepisie, może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2394/15 - dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustalenie przez organ, że odwołanie wniesiono od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 852/17 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest stroną w sprawie opisanej w treści zawiadomienia z dnia 31 lipca 2019 r. Jak się podkreśla w orzecznictwie, uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 2601/12 – LEX nr 1436995). W kontrolowanej sprawie zawiadomienie Wójta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych świadczeń tj. zasiłku okresowego przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uchyloną po wznowieniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. miało formę pisemną. W jego treści szeroko opisany został stan faktyczny, który w ocenie tego organu uzasadniał wszczęcie z urzędu wskazanego postępowania, a także zawarto pouczenia o przysługujących stronie uprawnieniach. Nie ulega wątpliwości, że ww. pismo nie jest decyzją lecz – zgodnie z jego treścią i podanymi podstawami prawnymi – zawiadomieniem o wszczęciu konkretnego postępowania. Od takiego zawiadomienia nie służy żaden środek odwoławczy, zaś odwołania zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. przysługują stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zawiadomienie nie jest także postanowieniem, od którego służyłoby zażalenie. Skarżąca składając odwołanie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania zaskarżyła pismo, od którego taki środek zaskarżenia (ani żaden inny) nie przysługuje. Jest to więc typowa niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym. SKO prawidłowo oceniło tą sytuację i zgodnie z prawem wydało postanowienie, które było zobligowane w tych okolicznościach wydać. Zarzuty skarżącej dotyczą zaś kwestii merytorycznych, wykraczających poza granice sprawy, w której przedmiotem była kontrola legalności konkretnego postanowienia SKO stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą od pisma, niebędącego decyzją administracyjną. Okoliczność czy istniały podstawy do ustalenia, że określone świadczenia zostały pobrane nienależnie może być zbadana tylko w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji, która by o tym rozstrzygała. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie ma desygnatów władczego rozstrzygnięcia o powyższym. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3) P.p.s.a i art. 120 P.p.s.a.