II SA/Rz 1305/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy Bircza z dnia 22 marca 2006 r. nr XXXVIII/11/2006 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Bircza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2, § 10 ust. 1, 2 i 3, § 11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1, 2, 3 i 4, § 18 ust. 1 i 2, § 19, § 22 ust. 2 pkt 2 i 3, § 25 ust. 1 i 2, § 30 ust. 1, 2 i 3, § 32. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu jest uchwała Rady Gminy w Birczy z dnia 22 marca 2006 r. nr XXXVIII/11/2006 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Bircza" podjęcia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994., dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (powołany Dz. U. Nr 85, poz. 729, (powinno być ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu")). W skardze na opisaną wyżej uchwałę Prokuratora Rejonowy w Przemyślu zaskarżając ją w części dotyczącej § 8 ust. 2, § 10 ust. 1, 2 i 3, §11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1, 2, 3, i 4, § 18 ust. 1 i 2, § 19, § 22 ust. 2 pkt 2 i 3, § 25 ust. 1 i 2, § 30 ust. 1, 2 i 3, § 32 zarzucił: - naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t.j. Dz. U. 2018 poz. 2098 ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez uchwalenie ww. uchwały w sposób wykraczający poza udzieloną normę upoważniającą, wskazaną w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, a tym samym naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, - istotne naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez zawarcie w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapisu, że "Umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości", w sytuacji, gdy przepisy ww. ustawy nie różnicują w tej mierze prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego, stanowiąc, że umowa może być zawarta z każdym z tych podmiotów, a nadto nie wprowadzają wymogu uprawdopodobniania faktu korzystania z nieruchomości, brak jest zatem podstaw do ograniczania tych praw w drodze uchwały, której zapisy wprowadzają fakultatywność zawarcia umowy z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, na co wskazuje wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu, - istotne naruszenie art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez zamieszczenie w § 10 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały zapisu stanowiącego, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego oraz określeniu warunków zawarcia takich umów, w sytuacji, gdy przepis art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu stanowi, że na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków także z osobą korzystającą z lokalu w tego rodzaju budynkach, brak jest zatem podstaw do ograniczania tych praw w drodze uchwały, której zapisy wprowadzają uznaniowość i fakultatywność zawarcia umowy, na co wskazuje wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu, - istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie zaskarżonych przepisów bez podstawy prawnej, w szczególności zamieszczenie w § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, 2, 3 i 4, § 18 ust. 1 i 2, § 19, § 30 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały zapisów regulujących okresy obowiązywania umowy, warunki jej rozwiązania i wygaśnięcia, formę zmiany warunków umowy, sposób i terminy wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, długość okresu obrachunkowego, zasady zgłaszania i rozpoznania reklamacji, podczas gdy ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu określił jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków, brak jest zatem podstaw do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego zagadnień, które powinny być częścią regulacji umownej, a nie regulaminowej, - istotne naruszenie art. 73 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu poprzez wskazanie w § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że zmiana umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym nastąpić winna poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy na piśmie, pod rygorem nieważności, w sytuacji, gdy z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wynika, że umowa ta powinna być zawarta w formie pisemnej i ustawa nie przewiduje rygoru nieważności dla tego rodzaju czynności, co dotyczy również formy zmiany umowy, - istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwaleniu zaskarżonych przepisów bez podstawy prawnej, w szczególności zamieszczenie w § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały zapisu nakładającego na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obowiązku załączenia do wniosku o przyłączenie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz mapy do celów projektowych określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia dokumentów innych aniżeli wymagane przez prawo budowlane, - istotne naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie w § 25 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zapisów przyznających przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu prawo odmówienia przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane niezgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia oraz jeżeli nie posiada ono technicznych możliwości przyłączenia, podczas gdy przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć ustaleniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami, nie zaś do określania przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci, - istotne naruszenie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały poprzez zamieszczenie w § 32 zaskarżonej uchwały zapisu nakładającego na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy z gminą i strażą pożarną, jako warunku dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy powyższy zapis istotnie narusza delegację ustawową, oraz art. 22 ust. 2 ustawy, który to przepis stanowi o obciążeniu gminy kosztami dostaw wody na cele przeciwpożarowe. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 8 ust. 2, § 10 ust. 1, 2 i 3, § 11 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1, 2, 3, i 4, § 18 ust. 1 i 2, § 19, § 22 ust. 2 pkt 2 i 3, § 25 ust. 1, § 30 ust. 1, 2 i 3, § 32, jako sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Birczy wniosła o oddalenie skargi w całości; zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. Organ na wstępnie wyjaśnił, że Organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że ze względu na prowadzone od sierpnia 2018 r. czynności zmierzające do zmiany obecnego "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Bircza", które uwzględniają zarzuty zgłoszone przez Prokuratora, powinna zostać w całości oddalona. W związku ze zmianą ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu A sp. z o.o. w [....] przygotował projekt nowego "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Bircza", który uwzględnia zmiany w części zaskarżanych paragrafów ww. uchwały oraz dostosował go do prawa obecnie obowiązującego. Projekt regulaminu zaopiniowało Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie. Rada Gminy w Birczy Uchwałą nr LXXXVIII/128/2018 z dnia 16 listopada 2018 r. przyjęła nowy regulamin, który stanowi załącznik do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji, przy czym zgodnie z § 2 cyt. przepisu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Równocześnie w świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została poddana kontroli organu nadzoru, a skarga została wniesiona do sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 P.p.s.a. Wobec tego skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała to akt prawa miejscowego, jej adresatem są wszystkie podmioty korzystające z usług objętych jej zakresem. Z przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji odnoszących się do źródeł prawa wynika zakaz domniemania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje pracodawcze, w przypadku wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP dozwolone jest tylko to co znajduje wyraźną podstawę prawną. Rozważając treść przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, lecz brak definicji. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13 "do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię, a także procedurę podejmowania uchwał". Zgodnie z art. 19 ust.1 u.z.z.w. rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Analiza uchwały objętej skargę wskazuje, iż narusza ona art. 19 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ustanowienie zapisów, które w sposób istotny naruszają prawo. § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi, iż "umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości". Przytoczony zapis regulaminu narusza art. 6 ust. 4 ustawy różnicując w sposób nieuprawniony sytuację osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Cytowany przepis ustawy nie przewiduje takiego rozróżnienia. § 10 ust. 1, 2, 3 regulaminu przewiduje, że "umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali na wniosek właściciela lub zarządcy budynku oraz określeniu warunków zawarcia umów", natomiast przepis art. 6 ust. 6 ustawy nie przewiduje ograniczeń tych praw w drodze uchwały poprzez wprowadzenie uznaniowości i fakultatywności zawarcia umowy w tym zakresie. Objęte skargą zapisy regulaminu w § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, 2, 3 i 4, § 18 ust. 1 i 2,§ 19, § 30 ust. 1, 2 i 3 regulującym elementy umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy. Określenie tych wszystkich elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy cywilnej, a nie podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych aby na treść takiej umowy wpływać (patrz wyrok WSA w poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13). Skoro ustawodawca w art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy określił jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, brak podstaw prawnych do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania i wypowiadania tych umów. Narusza to art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z treści art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że umowa pomiędzy odbiorcą a dostawcą powinna być zawarta w formie pisemnej i ustawa nie przewiduje rygoru nieważności, o którym mowa w § 11 ust. 2 regulaminu. Nieuprawniony jest również zapis regulaminu w § 22 ust. 2 pkt 2 i 3 nakładający na osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej załączenia do wniosku wskazanych tam dokumentów. Zapis § 25 ust. 1 i 2 regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 4 ustawy. Z zapisów ustawy wynika, że przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania jego odbioru. Błędny jest również zapis § 32 regulaminu w zakresie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, wprowadzając regulację nieprzewidzianą w art. 22 ustawy. Wszystkie te naruszenia mają charakter istotny i zasadnym było stwierdzenie nieważności tych zapisów uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.