II SA/Rz 1307/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi MH jest decyzja [.] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [.] z dnia [.] lipca 2016 r. nr [.] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, którą wydano w następujących okolicznościach; Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [.] otrzymał zgłoszenie podejrzenia u MH choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, tj. choroby określonej w poz. 20.1 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W związku z tym wszczął postępowanie w sprawie. Po sporządzeniu karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej skierował MH na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [.]. W orzeczeniu lekarskim nr [.] /2014 z dnia [.] sierpnia 2014 r. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na skutek odwołania badanej w orzeczeniu nr [.] z dnia [.] marca 2015 r. Instytutu Medycyny Pracy im. [.] również nie stwierdzono u ww. choroby zawodowej, wskazując na pozazawodowe źródło choroby. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z dnia [.] maja 2015 r. nr [.], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [.] nie stwierdził u MH ww. choroby zawodowej uznając, że rozpoznane schorzenie ma źródło pozazawodowe. Po rozpoznaniu odwołania MH decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], [.] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [.] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zwracając uwagę, że zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej pochodziło od nieuprawnionego podmiotu. Nie mogła tego uczynić samodzielnie MH, lecz powinien tego dokonać lekarz sprawujący nad nią profilaktyczną opiekę zdrowotną. Ponadto sporządzone protokoły nie spełniały wymagań ustawowych. Po uzupełnieniu postępowania we wskazanym zakresie ponownie skierowano MH na badania lekarskie. Uzupełniającym orzeczeniem lekarskim nr [.] r. z dnia [.] marca 2016 r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [.] ponownie nie stwierdzono u badanej choroby zawodowej. Następnie decyzją z dnia [.] maja 2016 r. nr [.], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [.] nie stwierdził u MH ww. choroby zawodowej uznając, że rozpoznane schorzenie ma źródło pozazawodowe. W odwołaniu MH wniosła o zmianę decyzji i uznanie, że spełnione zostały w jej przypadku przesłanki do rozpoznania choroby zawodowej. Opisaną na wstępie decyzją [.] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji, jako że jednostki orzecznicze nie rozpoznały u badanej, aby stwierdzone dolegliwości były wynikiem sposobu wykonywanej pracy. Wskazały zaś na powody pozazawodowe tych dolegliwości. Pomiędzy środowiskiem pracy a stwierdzoną jednostką chorobową nie zachodził związek przyczynowy. W skardze MH zarzuciła, że orzeczenia lekarskie są w jej ocenie niejasne, pełne niedomówień, nienależycie uzasadnione i wewnętrznie sprzeczne w zakresie wykluczającym zawodowe źródło stwierdzonych dolegliwości. W środowisku pracy występowały bowiem czynniki narażenia zawodowego, jako że przez 20 lat pracowała na maszynie do pisania, a kolejne 15 przy komputerze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wniosek organu, wobec braku żądania pozostałych stron przeprowadzenia rozprawy, sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) określanej dalej jako "Ppsa". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 Ppsa. Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Tak przeprowadzone badanie wykazało uchybienia natury procesowej, jakich dopuścił się [.] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [.], które uniemożliwiały Sądowi poddanie wydanych w sprawie decyzji merytorycznej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.), w trybie określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej zwanej jako "Kpa". Z akt administracyjnych wynika, że decyzję pierwszej instancji doręczono skarżącej w dniu 30 maja 2016 r. Odwołanie MH (podanie opatrzone datą 10 czerwca 2016 r.) wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [.] w dniu 14 czerwca 2016 r., a zatem po upływie ustawowego terminu wynoszącego 14 dni od dnia doręczenia decyzji I instancji. Dokument odwołania połączony jest jednak zszywką z kopertą, na której widnieje datownik operatora pocztowego z dnia 13 czerwca 2016 r. Na ww. kopercie nie wskazano jednak jako nadawcę MH, lecz [...] - [.] Sp. z o.o. z/s w [.], a okoliczność ta nie została dostrzeżona, a w każdym bądź razie wyjaśniona, tak przez organ I instancji w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. przekazującym odwołanie organowi odwoławczemu, w którym wskazano tylko, że odwołanie wpłynęło 14 czerwca 2016 r. i że nastąpiło to w terminie, ani przez organ odwoławczy w uzasadnieniu jego decyzji. Na wezwanie Sądu z dnia 31 stycznia 2017 r. o wyjaśnienie sposobu nadania odwołania organ I instancji wraz z pismem z dnia 3 lutego 2017 r. przesłał jedynie kopię strony dziennika podawczego dokumentującego w pozycji "507" wpływ odwołania MH w dniu 14 czerwca 2016 r. wyjaśniając, że wpływ ten dokumentuje również pieczęć Powiatowej Stacji umieszczona na odwołaniu. Nie udzielono więc informacji w zakresie wynikającym z wezwania. Wyjaśnienie to okazało się niewystarczające do niewątpliwego ustalenia rzeczywistego sposobu i terminu wniesienia przez MH odwołania. Przyjęcie zaś, że nastąpiło to w dniu 14 czerwca 2016 r. oznaczałoby, że wniesione jest po upływie ustawowego terminu, co wyłączałoby dopuszczalność jego rozpoznania przez organ odwoławczy jako środka inicjującego postępowanie odwoławcze, gdyż czynność tę należałoby uznać w administracyjnym toku instancji za bezskuteczną. Niemniej, załamania na dokumencie odwołania nie wykluczają, że koperta spięta z odwołaniem (w formacie DL) mogła zawierać właśnie ten dokument, co oznaczałoby, że wniesiono je w terminie. Budzi jednak wątpliwości to, czy odwołanie zostało nadane w tej właśnie kopercie i przez skarżącą osobiście u operatora pocztowego, a jeżeli tak to dlaczego nie wskazała na niej jako nadawcy siebie, tylko [...]- [.] Sp. z o.o. z/s w [.] (koperta jest też opieczętowana pieczątką firmową), czy też zostało ono w jej imieniu wysłane przez pracodawcę, tj. [...]- [.] Sp. z o.o. z/s w [.] i dlatego dane tego podmiotu widnieją na kopercie jako dane nadawcy. Ponadto, jako adresata wskazano na niej [.] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] a nie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [.]. Przesyłkę tę zapewne nadano za potwierdzeniem odbioru, ponieważ na odwrocie znajdują się części żółtego potwierdzenia odbioru, które w myśl art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe ma moc dokumentu urzędowego; była to przesyłka rejestrowana o nr (00) [.]. Konieczne zatem było w pierwszej kolejności, przed rozpoznaniem odwołania, wyjaśnienie przez organ odwoławczy, w jaki sposób i kiedy wniesiono (nadano) odwołanie. Jeżeli uczyniono to za pośrednictwem operatora pocztowego, to czy znajdująca się w aktach administracyjnych koperta dopięta za odwołaniem jest tą, w której je nadano, czy też została ona włączona do akt tej sprawy przez omyłkę, a koperta pochodząca od skarżącej do tych akt nie została dołączona, chyba że skarżąca wniosła odwołanie osobiście. W wyjaśnieniu tej kwestii pomocne mogą okazać się nie tylko wyjaśnienia organu I instancji, ale również podmiotu wskazanego na ww. kopercie jako nadawca oraz samej odwołującej się, która może dysponować np. potwierdzeniem odbioru (nadania) przesyłki (niekoniecznie o podanym wyżej numerze, jeżeli odwołanie nie było nadane w tej kopercie). Zwrócić wobec tego należy uwagę organowi odwoławczemu, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 Kpa), tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 Kpa), ale do dokonania tej czynności muszą być zachowane określone w Kpa warunki. W myśl art. 129 § 1 i 2 Kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie odwołania z uchybieniem ustawowego terminu obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia, zgodnie z art. 134 Kpa, uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Zwrócić ponadto należy uwagę, że odwołanie może być wniesione przez stronę osobiście w siedzibie organu (urzędu go obsługującego), ale może też skorzystać ona z pośrednictwa operatora pocztowego wyznaczonego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, lub innych alternatywnych możliwości określonych w art. 57 § 5 Kpa pozwalających na zachowanie - w świetle prawa, terminu do dokonania takiej czynności procesowej pomimo, że faktycznie odwołanie wpłynie do organu w terminie późniejszym, już po jego upływie. Czynności tej strona nie musi również dokonywać osobiście. Może posłużyć się pomocnikiem (posłańcem), który nie będąc pełnomocnikiem w rozumieniu Kpa, pomaga stronie postępowania w pewnych czynnościach faktycznych, jak np. złożeniu pisma (korespondencji) u operatora pocztowego. W świetle przedstawionych okoliczności, skoro mimo wezwania nie uzupełniono akt sprawy w wymaganym zakresie, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ nie można było ustalić, czy postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane wniesionym w terminie odwołaniem. Okoliczność ta wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, ponieważ zależeć od nich będzie to, czy organ odwoławczy obowiązany będzie na podstawie przepisów art. 138 Kpa ponownie rozpatrzyć sprawę co do istoty, czy też na podstawie art. 134 Kpa stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jako wydanej co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Uchybienie to mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji pomimo wskazania przez organ I instancji, że odwołanie wniesiono 14 czerwca 2016 r. (a rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie stanowi rażące naruszenie art. 15 i 16 Kpa), ponieważ okoliczność ta nie jest na tyle jednoznaczna, aby już na tym etapie postępowania sądowego kwestię powyższą przesądzić w takim kierunku. Pozostaje to w gestii organu odwoławczego, ponieważ dopuszczenie przez Sąd dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 Ppsa co do tej okoliczności mogłoby okazać się niewystarczające do osiągnięcia tego celu. Konieczne i pomocne bowiem może okazać się odebranie również stosownych wyjaśnień od wymienionych w uzasadnieniu podmiotów, czego nie można było dokonać w postępowaniu sądowym z uwagi na ograniczenie dowodowe wynikające z art. 106 § 3 Ppsa. Z tych samych powodów przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do meritum sprawy, skoro nie jest wiadome, czy decyzja organu odwoławczego mogła być w ogóle wydana, czy też postępowanie administracyjne winno zakończyć się postanowieniem określonym w art. 134 Kpa.