II SA/Rz 1311/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2024 r. nr SKO.415/448/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 września 2023 r. nr BR.6730.1.153.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego M. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1311/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 17 czerwca 2024 r. nr SKO.415/448/2023 dotycząca ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 12 września 2023 r. nr BR.6730.1.153.2023 ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. [...] na rzecz M. sp.k. z/s w Z. W uzasadnieniu decyzji wskazano na poczynione w toku przeprowadzonego postępowania ustalenia, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W odwołaniu od decyzji Wójta M.K. wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] i nie wyraża zgody na ustalenie przez nią drogi dojazdowej do inwestycji. SKO opisaną na wstępie decyzją z 17 czerwca 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu wyjaśniło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem ustalenia, czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ przeprowadza analizę urbanistyczną. W tym celu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. W ocenie Kolegium, organ I instancji prowadząc postępowanie przeprowadził wnikliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy wynika, że planowane zamierzenie wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Omawiana analiza uprawnia zatem do wniosku, iż projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów. Z części tekstowej analizy wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania. Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Sporządzona dla potrzeb sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń. Uprawnione jest w związku z tym stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podało, że nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji nie narusza interesu osób trzecich, w tym odwołującego. Subiektywne przekonanie, jakoby ograniczenia miały doznać jego uprawnienia właścicielskie nie może mieć znaczenia dla biegu postępowania. Potwierdza to stwierdzenie zamieszczone w pouczeniu decyzji Wójta, które jednoznacznie odpowiada istniejącemu zapisowi ustawowemu zawartemu w art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowiącemu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto dostęp do drogi publicznej w oparciu o tytuł współwłasności nieruchomości stanowi legitymację do posiadania przez nieruchomość inwestycyjną dostępu do drogi publicznej. Każdy ze współwłaścicieli może korzystać z nieruchomości zgodnie z przyjętą funkcją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 17 czerwca 2024 r. M.K. (reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata) zarzucił: 1. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 42 ust. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo oczywistych uchybień organu I instancji, tj. braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku prawidłowego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez: a) brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, b) brak przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, c) brak zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów pozwalających jednoznacznie ustalić krąg stron zainteresowanych postępowaniem, d) brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, umożliwienia zgłoszenia żądań - poprzez brak prawidłowego doręczenia - w stosunku do uczestniczki S.P., współwłaścicielki działki ewidencyjnej nr [...] organ nie dokonał prawidłowego doręczenia ani zawiadomienia o toczącym się postępowaniu - w aktach sprawy widnieje adnotacja "adres nie istnieje", a organ nie podjął żadnych kroków celem ustalenia prawidłowego adresu i prawidłowego doręczenia, e) dowolną, nie swobodną ocenę dowodów w oderwaniu od realiów sprawy; 2. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. - zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowo sporządzonych załączników - załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest mapa w odpowiedniej skali z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - załączniki do decyzji nie zostały opatrzone podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji, przy czym w świetle art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. podpis jest niezbędnym elementem decyzji, co należy odnosić także do załączników stanowiących jej integralną część. Ponadto, sposób przedstawienia informacji w załącznikach jest nieprecyzyjny i nie pozwala na jednoznaczną interpretację; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z której nie wynika: a) dlaczego nie wzięto pod uwagę argumentów skarżącego co do braku kompleksowego załatwienia sprawy z uwzględnieniem wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego oraz słusznego interesu strony, b) które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom. Uzasadnienie jako nazbyt lakoniczne i ogólnikowe, nie zawiera precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie organ zaniechał obowiązku rzeczowego i profesjonalnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego; 4. rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 6 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak istnienia załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, którym jest mapa w odpowiedniej skali z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w wymaganej przepisami prawa czytelnej formie wraz z podpisami osób upoważnionych do wydania decyzji; 5. rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., tj. istnienia lub zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, poprzez brak ważnego oświadczenia A. S.A. [...] na rzecz inwestora - oświadczenie jest złożone na rzecz innego inwestora niż wnioskodawca, a jego termin ważności upłynął; 6. rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zakresie ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej - zakwalifikowanie działki nr [...] jako drogi wewnętrznej wymagałoby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji należytego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Samo oświadczenie inwestora zawarte we wniosku, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej istniejącej na działce nr [...] jest niewystarczające. Droga ta stanowi współwłasność kilkunastu osób fizycznych, w tym inwestora. Organ nie przeprowadził ustaleń że jest to rzeczywiście droga wewnętrzna, że inwestor ma faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej oraz w przedmiocie zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykorzystanie działki jako drogi wewnętrznej dla inwestycji, złożonej w przewidzianej prawem formie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący dodatkowo podniósł, że z akt sprawy nie wynika, czy postępowanie objęło wszystkie podmioty zainteresowane, nie tylko współwłaścicieli działki [...] sąsiadującej z zamierzoną inwestycją. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 17 czerwca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 12 września 2023 r. o ustaleniu na rzecz M. sp.k. z/s w Z. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę na działce nr [...] w Z. gm. [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co do zasady z przyczyn w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawę wydania w/w decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - z uwagi na datę wystąpienia z wnioskiem i wszczęcia postępowania w sprawie (4 maja 2023 r.) - wg stanu prawnego obowiązującego do 23 września 2023 r.; na mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy /tj. 24 września 2023 r./ stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 /tj. u.p.z.p./ w brzmieniu dotychczasowym (z uwagi na datę i kasacyjny charakter wydanego w sprawie wyroku Sąd ubocznie zwraca uwagę na okoliczność, że z dniem 26 lipca 2024 r. w/w rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. poz. 1116; także zgodnie z jego § 12, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 15 lipca 2024 r., stosuje się przepisy dotychczasowe). W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (wg sygnalizowanego wyżej stanu prawnego), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jego regulacje pozostają w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (objętego obszarem analizowanym). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. W kontekście powyższego nie budzą wątpliwości dokonane w sprawie ustalenia organów I i II instancji (oparte na sporządzonej analizie urbanistycznej) co do rodzaju dominującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, względem której tożsama pozostaje inwestycja objęta wnioskiem. I. W ocenie Sądu, mimo pozytywnych ustaleń wynikających z analizy, przeprowadzone w sprawie postępowanie prowadzi do stwierdzenia o częściowej przedwczesności wynikających z niej wniosków, co wraz z uchybieniami jakie wystąpiły w toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie wydanych w sprawie decyzji jako pozwalających z pełnym przekonaniem skonstatować prawidłowość ustalonych dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika to z następujących okoliczności: 1. Decyzje w sprawie zostały wydane na rzecz M.sp.k. przy czym inicjujący postępowanie wniosek został podpisany przez A.M., co do którego organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały, czy jest uprawniony do występowania i działania w imieniu wnioskodawcy (brak odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców), a tym samym czy spełnione zostały wynikające z art. 63 k.p.a. wymogi (prawidłowego) podpisania żądania; 2. Wbrew zapisowi zawartemu na s. 1 analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy ("do akt sprawy dołączono wypis z rejestru gruntów zawierający informacje o stanie własnościowym terenu inwestycji"), w aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego wypisu. Brak jest również wypisów z ewidencji gruntów na okoliczność ustalenia stron postępowania w sprawie. Krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 k.p.a., która bazuje na przesłance interesu prawnego (zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji); 3. Brak wypisów z ewidencji gruntów przekłada się również na brak możliwości weryfikacji użytków gruntowych stanowiących działkę nr [...], w szczególności tej jej części, na której ma być realizowana zamierzona inwestycja. Stawia to znak zapytania pod zawartymi na s. 1 analizy urbanistycznej zapisami, że działka ta objęta jest użytkami RIIIb i RIVa, przy równoczesnych informacjach, iż: 1. "analizowany teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ taki obowiązek nie dotyczy gruntów rolnych kategorii IV, V i VI" oraz 2. "teren inwestycji objęty jest zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...), uzyskaną w toku opracowania Miejscowego Planu Ogólnego Gminy [....]" (również ta ostatnia okoliczność nie została wykazana); 4. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1." Z regulacji tej wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej i co do zasady, zgodny z nią pozostaje zarówno wniosek, jak i sporządzona w sprawie analiza, które wskazują na załączniku graficznym wyznaczony liniami rozgraniczeniowymi na działce nr [...]teren inwestycji (oznaczony literowo ABCD) oraz odpowiadający mu w trzykrotnej szerokości frontu terenu obszar analizowany. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, takie oznaczenie obszaru analizy jest jednak niewystarczające, tym bardziej, że w samej analizie zawarto zapis, iż sporządzono ją "dla obszaru wokół terenu objętego wnioskiem o zasięgu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu terenu". W postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej powinna zostać dokładnie (liczbowo) wskazana szerokość frontu terenu, co ma istotne znaczenie nie tylko dla kwestii prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, ale także dokładnego wyodrębnienia terenu zamierzonej inwestycji od pozostałej części działki (która w przyszłości może np. zostać objęta odrębnym wnioskiem), czy ustalenia rodzaju istniejących na niej użytków gruntowych; 5. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2), przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Stosownie zaś do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączone zostały niezbędne fragmenty map zasadniczych w skali 1:1000 i na takich samych mapach sporządzona została graficzna część analizy urbanistycznej (załączniki nr 1 i 2, oznaczone numerem decyzji organu I instancji). Do samej decyzji organu I instancji załączniki te zostały dołączone w formie kserokopii pomniejszonych do formatu A3 (na których dodatkowo dopisano datę wydania decyzji i opatrzono je pieczęcią Urzędu Gminy w [....]), co nie spełnia wymagań wynikających z w/w przepisów. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy obejmują część tekstową i graficzną analizy. Część graficzna jest odzwierciedleniem części tekstowej i musi mieć formę zgodną z przepisami, zapewniającą jej właściwą czytelność, co w sprawie nie zostało zachowane; Abstrahując od braku zachowania właściwej formy załączników graficznych do decyzji organu I instancji, mając na uwadze ustawowy wymóg podpisania decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.) której integralną część stanowią wymagane prawem załączniki, Sąd orzekający w sprawie - mając na uwadze niejednolite orzecznictwo sądowe w tej kwestii - stoi na stanowisku, że brak podpisu załączników do decyzji mimo że stanowi uchybienie formalne, to samo w sobie nie przesądza o takiej jej wadliwości, która tylko z tego powodu uzasadniałaby wyeliminowanie jej i utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zwłaszcza gdy z załączników w sposób nie budzący wątpliwości wynika (z uwagi na wskazanie daty i numeru), do jakiej decyzji one przynależą; 6. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączono oświadczenie A. S.A. z 14 kwietnia 2023 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia do sieci dystrybucyjnej, na które wskazano na s. 2 decyzji organu I instancji w kontekście spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, oświadczenie to zostało jednak wydane dla innego podmiotu niż wnioskodawca (M. Sp. z o.o. Sp. k.) i dotyczyło formalnie innej inwestycji (dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących na działce nr [...]). Z oświadczenia tego - ważnego w dacie wydawania decyzji organu I instancji - można pośrednio wyciągnąć wniosek o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla zamierzonej inwestycji. Opisane wyżej uchybienie dotyczące przedmiotowego oświadczenia samoistnie nie stanowiło przyczyny uchylenia tej decyzji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji z obiegu prawnego, niemniej wobec pozostałych zaistniałych w sprawie uchybień powinno zostać wyeliminowane; 7. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. może uzasadniać uchylenie zaskarżonego aktu, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uzasadnia wzruszenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2024 r. III OSK 5606/21 - LEX nr 3851868). Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza zarzut skargi, że orzekające w sprawie organy administracji uchybiły w szczególności wynikającemu z tego przepisu wymogowi zapewnienia stronom postępowania możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, niemniej strona skarżąca nie wykazała, że uniemożliwiło jej to dokonanie w postępowaniu konkretnej czynności procesowej i że mogło mieć to realny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście jako nieuprawniony jawi się jednak podniesiony przez skarżącego zarzut braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu uczestniczce S.P., umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału i umożliwienia zgłoszenia żądań. Otwarta pozostaje przy tym kwestia kierowania do niej korespondencji w sprawie na nieistniejący adres; adnotacje takie wprawdzie widnieją na zwrotnych potwierdzeniach odbioru organu I instancji, niemniej w aktach SKO na jednej z kopert (k. 24) znalazł się zapis o nowym adresie, na który ponownie skierowano przesyłkę zawierającą decyzję tego organu. Podkreślić należy, że wątpliwości co do adresu uczestniczki przynajmniej częściowo mogłyby zostać wyjaśnione, jeżeli materiał dowodowy sprawy na okoliczność ustalenia stron postępowania obejmowałby wypisy z ewidencji gruntów (o których mowa powyżej w pkt 2). Zupełnie ubocznie – bez bezpośredniego związku ze sprawą - Sąd zwraca już uwagę na uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. II. Na uwzględnienie nie zasługiwały te zarzuty skargi, które dotyczyły braku dostatecznych ustaleń dotyczących dostępu inwestowanej części działki do drogi publicznej. Zgodnie z przywołanym już wyżej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. spełnienia warunku posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej, przez który - stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej" należy mieć na uwadze, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ono wyłącznie ustalenia dostępności komunikacyjnej, dla której bez znaczenia pozostają kwestie własnościowe i parametry techniczne tego dostępu. Uwzględniając specyfikę instytucji prawnej warunków zabudowy oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z tym wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości na której ma być realizowana zamierzona inwestycja, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy kluczowe jest faktyczne (a nie prawne) posiadania dostępu przez nieruchomość na której planowana jest inwestycja z drogą publiczną. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (tak m.in. wyroki NSA z 20 lipca 2022 r. II OSK 2294/19 i z 11 stycznia 2023 r. II OSK 3178, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest również badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno - budowlanymi. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na działkę można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. Wg informacji zawartych w części tekstowej analizy urbanistycznej (co odzwierciedla załącznik graficzny do niej), w rozpoznawanej sprawie dostępność komunikacyjna terenu inwestycji (działki nr [...]) do drogi publicznej kategorii powiatowej (zlokalizowanej na działce nr [...]) ma miejsce przez teren działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, przylegającą do działki nr [...], będącą współwłasnością wnioskodawcy. Mimo braku wypisów z ewidencji gruntów, okoliczności te co do zasady nie są w sprawie kwestionowane i wbrew twierdzeniom strony skarżącej, na etapie ustalania warunków zabudowy nie wiążą się z koniecznością ustaleń, czy działka nr [...] rzeczywiście stanowi drogę wewnętrzną, a tym bardziej, czy na jej wykorzystanie jako dojazdu do terenu inwestycji wyrażają zgodę pozostali jej współwłaściciele. Jak już podkreślono wcześniej, na etapie ustalania warunków zabudowy wymóg dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną i wymóg ten w sprawie należy uznać za spełniony. Reasumując, wzgląd na naruszenia opisane w pkt I niniejszego uzasadnienia, przemawiał za uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. - orzekł w pkt I sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają dla organów administracji wprost z poczynionych wyżej w pkt I rozważań. O kosztach postępowania obejmujących opłacony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika (adwokata) z wyboru – 480 zł oraz opłatę skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.