II SA/Rz 1314/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr 1801-IGC.48.108.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę. T. z/s w R. ([...]; dalej: Skarżący/Przewoźnik/Spółka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z [...] listopada 2021 r. nr [...], którą nałożono na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie obowiązków przewoźnika wynikających z ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej: ustawa SENT), polegających na niezapewnieniu przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu o nr rej. [...] w trakcie przewozu towaru objętego zgłoszeniem przewozu nr [...]. Z ustaleń faktycznych organów wynikało, że 5 września 2019 r. funkcjonariusze Urzędu Celno-Skarbowego przeprowadzili kontrolę drogową ww. samochodu ciężarowego, przewożącego olej sojowy klasyfikowany do pozycji CN 1507 w ilości 21.500 kg. Kontrolę przeprowadzono na parkingu przy drodze krajowej nr [...], w miejscowości P. Przewóz był zgłoszony do rejestru zgłoszeń SENT, ale znajdujący się w pojeździe lokalizator nie był uruchomiony – nie nadawał sygnału GPS od momentu wjazdu na terytorium Polski przez przejście graniczne [....] w [....] do miejsca kontroli, tj. od godz. 13:36 do godz. 14:43. Lokalizator został włączony przez kierowcę podczas kontroli i dopiero wtedy rozpoczął wysyłanie sygnału. Stanowiło to naruszenie obowiązku określonego w art. 10b ustawy SENT, za co na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Ustalono też, że w czasie, kiedy nie nadawano sygnału, system SENT GEO był dostępny i nie odnotowano wadliwego jego działania. Nie stwierdzono natomiast podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 22 ustawy SENT. Wszczęcie postępowania nie było ograniczone terminem określonym w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ nie znajdował on zastosowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy SENT. W odwołaniu i w skardze Przewoźnik zarzucał, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało wszczęte z uchybieniem terminu określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, który znajdował w sprawie zastosowanie poprzez odesłanie z art. 26 ust. 5 ustawy SENT. Protokół z kontroli sporządzono 5 września 2019 r., a postępowanie wszczęto 15 grudnia 2020 r., zatem po upływie terminu 6 miesięcy, o którym mowa w ww. przepisie Ordynacji podatkowej. Organy nie ustaliły też, czy po upływie 1 h, między 14:36 a 14.43, przez 7 minut braku funkcjonowania geolokalizatora kierowca mógł znaleźć bezpieczne miejsce na zatrzymanie pojazdu, czy też pierwszym bezpiecznym miejscem na zatrzymanie było miejsce kontroli drogowej. Przekroczenie dopuszczalnego z mocy art. 10c ust. 1 ustawy SENT godzinnego braku odbioru sygnału trwało 7 minut. Dopuszczalne zatem jest kontynuowanie przewozu nawet mimo braku sygnału, a przepisy nie określają czasu, w jakim powinno nastąpić zatrzymanie pojazdu. Zdaniem Przewoźnika, minimalne przekroczenie ww. norm oraz dobrowolne zgłoszenie się do kontroli, zgłoszenie SENT i posiadanie lokalizatora, powinny przemawiać za odstąpieniem od nałożenia kary ze względu na interes publiczny. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie narusza art. 22 ust. 3 ustawy SENT, ponieważ poza sytuacją ekonomiczną nie uwzględniono także innych kwestii, jak proporcjonalność kary do wagi popełnionego naruszenia. Stanowisko takie aprobował Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z 7 grudnia 2018 r. II GSK 1696/18 oraz z 18 maja 2020 r. II GSK 220/20. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem zaskarżonej decyzji środków prawnych określonych w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "P.p.s.a."). Nie stwierdził, aby przy wydaniu decyzji organy naruszyły przepisy prawa materialnego albo przepisy postępowania, które miały lub mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było sporne między stronami, że realizowany przez Skarżącego przewóz podlegał rygorom ustawy SENT, a Skarżący miał status przewoźnika w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT. Realizował przewóz towaru podlegającego ustawie SENT z [...] do [....] przez terytorium Polski; towar podlegał klasyfikacji do kodu CN 1507 na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 20 lipca 2018 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 1427 ze zm.). Przewoźnik dokonał zgłoszenia przewozu do rejestru zgłoszeń SENT i uzyskał numer referencyjny, który przekazał kierowcy. Kontrolowany przez funkcjonariuszy pojazd był wyposażony w urządzenie geololalizacyjne, ale nie zostało ono podczas przekroczenia granicy [...] przez kierowcę włączone. Od wjazdu do Polski o godz. 13:36 do chwili kontroli sygnał nie był wysyłany do systemu SENT GEO, a urządzenie kierowca uruchomił dopiero podczas kontroli o godz. 14:43 i od tego czasu trasa przewozu była już rejestrowana. Naruszenie to wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 22 ust. 2a ustawy SENT. Ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w zebranym w aktach materiale dowodowym. Materiał ten okazał się wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i mógł stanowić dla Sądu podstawę wydania wyroku. Wynika z niego jednoznacznie, że geolokalizator po wjeździe zespołu pojazdów na terytorium Polski, choć znajdował się na wyposażeniu pojazdu, to nie został przez kierowcę włączony. Skarżący uważa wprawdzie, że karę nałożono bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności odnoszących się do przekroczenia wynikającego z ustawy czasu niedziałania geolokalizatora i jego przekroczenia tylko o 7 minut, ale stanowisko to jest niezasadne. Sąd podziela zapatrywania organów, że w okolicznościach sprawy nie miał miejsce przypadek niesprawności lub wadliwego działania urządzenia geolokalizacyjnego, ponieważ podczas kontroli okazało się, że jest ono sprawne, tyle że nie zostało przez kierowcę włączone. Zdarzenie to nie wyczerpywało zatem przypadku określonego w art. 10c ustawy SENT. Nie miał również miejsca przypadek niedostępności rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 22 ust. 2b ustawy SENT. Stwierdzone naruszenie wyczerpywało natomiast znamiona określone w art. 22 ust. 2a tej ustawy. Organy wykazały obiektywny fakt tego naruszenia, za które ustawa przewiduje sankcję administracyjną w wysokości 10.000 zł. Sąd podziela stanowisko organów, że niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy SENT ma negatywny wpływ na możliwość sprawowania skutecznej kontroli nad przewozem towarów objętych systemem monitorowania drogowego, a brak danych geolokalizacyjnych jest głównym czynnikiem utrudniającym sprawowanie kontroli. Urządzenie to stanowi jeden z podstawowych środków systemu monitorowania, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy SENT i zapewnia gromadzenie danych, o których mowa w art. 4 ust. 4 ustawy SENT. Powinno być ono na wyposażeniu środka transportu i być włączone przez cały czas realizowania przewozu w Polsce, stosownie do art. 10b ust. 1 ustawy SENT. Wykonywanie przewozu z niewłączonym urządzeniem geolokalizacyjnym nie mogło być ocenione jako drobne uchybienie formalne, niemające wpływu na sprawność systemu monitoringu. Kara pieniężna została zatem nałożona na Przewoźnika zgodnie z prawem. Sąd nie podziela też zarzutu, że postępowanie w sprawie nałożenia kary wszczęto z naruszeniem terminu określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Wymieniony przepis w takim zakresie nie znajdował w spawie zastosowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r. II GSK 2179/21 oraz z 15 marca 2022 r. II GSK 101/22, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela). Do przepisu tego ustawa SENT odnosi się pośrednio, poprzez dyspozycję art. 26 ust. 5, która odwołuje się do przepisów Ordynacji podatkowej w ogólności, ale czyni to w zakresie w tej ustawie nieuregulowanym i tylko poprzez stosowanie "odpowiednie". To zaś może polegać na zastosowaniu danej regulacji bezpośrednio (wprost w danym brzmieniu), z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę prowadzonego postępowania, albo na odstąpieniu od jego zastosowania, jeżeli jego treść normatywna nie przystaje do charakteru prowadzonego postępowania. Ten ostatni przypadek należało zaadoptować w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy SENT. Ustawa ta we własnym zakresie reguluje zasady prowadzenia kontroli (art. 13) oraz przedawnienia karania i wykonania obowiązku zapłaty kary (zob. art. 28, który przewiduje pięcioletni okres na nałożenie kary liczony od dnia niedopełnienia obowiązku oraz pięcioletni okres do zapłaty kary liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty). W ustawie tej nie określono czasu, do jakiego może zostać wszczęte postępowanie o nałożenie kary, a wyłącznie najpóźniejszą datę dopuszczalności wydania decyzji o nałożeniu kary. Brak określenia terminu do wszczęcia postępowania nie stanowi luki konstrukcyjnej, którą należałoby "uzupełnić" odpowiednim stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej. Żaden akt prawny wyższej rangi nie wymaga, aby taka regulacja w ustawie administracyjnej została zawarta. Postępowanie takie może być wszczęte w dowolnym czasie określonym w art. 28 ust. 1 ustawy SENT, byle doręczenie ostatecznej decyzji nastąpiło przed upływem terminu określonego w tym przepisie. Nie można bowiem pomijać, że kontrola określona w ustawie SENT może być prowadzona przez różne podmioty, nie tylko organy KAS, które prowadzą te czynności na podstawie odrębnych przepisów regulujących działalność danej służby, a nie ma podstawy prawnej do wymagania, aby te inne organy (służby mundurowe) obowiązane były stosować się do przepisów o kontroli podatkowej zawartych w Ordynacji podatkowej. Ponadto, ustawa SNET dotyczy "monitorowania drogowego przewozu towarów", a więc transportu drogowego, a nie prawidłowości wywiązywania się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (por. m.in. art. 281 § 2, art. 282b § 1, art. 284 § 1, art. 290 § 1, art. 291 § 1, 2 i 4, art. 291b Ordynacji podatkowej, a także wyrok NSA o sygn. II GSK 1265/21). Ustawa SENT nie jest ustawą podatkową (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r. II GSK 639/19). Normatywnej podstawy dla zastosowania art. 165b § 1 O.p. nie stanowi także art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Kontrola przewozu towarów wymienionych w ustawie SENT nie jest bowiem kontrolą celno-skarbową, o jakiej mowa w przepisach Działu V Rozdziału 1 ustawy o KAS, lecz kontrolą z zakresu transportu drogowego szczególnego rodzaju towarów. Podsumowując, w ocenie Sądu w ustawie SENT zawarto wyczerpującą regulację normatywną podstaw kompetencyjnych i proceduralnych postępowania w sprawie monitorowania przewozu drogowego określonego rodzaju towarów. Odnośnie do kwestii związanej z brakiem odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazać należy, że organ może, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, pod warunkiem stwierdzenia występowania określonych w tym przepisie przesłanek "ważnego interesu podmiotu odbierającego" lub "interesu publicznego". Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że w razie stwierdzenia wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek organ nie jest zobowiązany do odstąpienia od nałożenia kary, lecz może o tym postanowić w granicach uznania administracyjnego. W kontrolowanych sprawach organy nie stwierdziły jednak wystąpienia żadnej z wymienionych przesłanek, przez co rozstrzygnięcie oparte na art. 22 ust. 3 ustawy SENT ma charakter związany, a nie uznaniowy. Wobec braku zaistnienia przesłanek odstąpienie od nałożenia kary nie mogło mieć miejsca. W takim stanie rzeczy kontrola Sądu mogła być skierowana tylko na ocenę, czy organy właściwie zinterpretowały ww. przesłanki (czy oparły się na prawidłowym ich zrozumieniu) oraz czy poczyniły dostateczne ustalenia faktyczne, które pozwoliły na weryfikację tych kryteriów. Zdaniem Sądu, z obowiązku tego organy wywiązały się prawidłowo. Sąd dostrzega praktyczne trudności w interpretacji pojęć i wyrażeń nieostrych, takich jak ""ważny interes podmiotu odbierającego" lub "interes publiczny". Jednak analogiczne rozwiązanie prawne jest zawarte w Ordynacji podatkowej, do której poprzez art. 26 ust. 5 ustawa SENT odsyła. Zatem praktyka stosowania podobnych unormowań ma wieloletnią tradycję i nie ma przeszkód, aby korzystać z doświadczeń wypracowanych na gruncie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, przy uwzględnieniu celów ustawy SENT; wszak kara pieniężna nie stanowi podatku, lecz dolegliwość za delikt administracyjny. Kontrolowane decyzje, w szczególności decyzja organu odwoławczego, zawierają bardzo obszerny wywód prawny odnoszący się do przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary, któremu nie można zarzucić wadliwości. Jego ponowne przytaczanie na potrzeby uzasadnienia Sądu jest zbędne, ponieważ zasługiwało ono na akceptację Sądu w pełnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że Przewoźnik nie podał obiektywnych (żadnych) przyczyn niewywiązania się obowiązku przekazywania danych geolokalizacyjnych. Nie było to wynikiem zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych, szczególnych, wystąpienia przyczyn niezależnych od Przewoźnika. Nie przedstawił on również żadnych dowodów wskazujących na to, że kara w wysokości 10 000 zł może w znaczący sposób wpłynąć na obniżenie kondycji finansowej prowadzonego przedsiębiorstwa, w jakiej relacji pozostaje do obrotów i pozostałych obciążeń przedsiębiorstwa. Odnośnie do przesłanki "ważnego interesu publicznego" powołano się na dyscyplinujący charakter przepisów o karach i cele ustawy SENT. Stanowisko organu o nieziszczeniu się ww. przesłanek nie narusza wymagań stawianych postępowaniu wyjaśniającemu, w szczególności wynikających z przepisów art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Uzasadnienie decyzji spełnia także wymagania określone w art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej. Zawarto w nim wyjaśnienie prawne przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary, ale odniesienie się do aktualnej sytuacji faktycznej/finansowej Przewoźnika nie było możliwe, ponieważ nie przedłożył on organom dostatecznych informacji w tych obszarach. Skarżący nie dostarczył, także na etapie postępowania sądowego, argumentów, które pozwoliłyby uznać kontrolowane decyzje za niezgodne z prawem, również w zakresie odnoszącym się do art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a nie tylko regulacji procesowych. Trafnie podniesiono, że odstąpienie od nałożenia kary zostało przez ustawodawcę potraktowane jako odstępstwo od odpowiedzialności za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia obowiązku o administracyjnym charakterze. Dlatego za uwolnieniem od odpowiedzialności muszą przemawiać szczególne względy. Okoliczności takich nie należy odnosić tylko do korzyści i strat związanych z jednym przewozem, którego dotyczy postępowanie, lecz ogólnej kondycji majątkowej przedsiębiorcy. Sam fakt zgłoszenia przewozu do rejestru nie może stanowić podstawy odstąpienia od nałożenia kary, skoro stwierdzono poważne uchybienia w zakresie obsługi urządzenia geolokalizacyjnego, uniemożliwiającego kontrolę ("śledzenie") trasy przejazdu, co miało niewątpliwie negatywny wpływ na funkcjonowanie systemu monitorowania określonego w ustawie SENT. Popełnione uchybienia nie miały jedynie charakteru formalnego, które dla funkcjonowania systemu monitoringu nie miałyby istotnego znaczenia. Godziły w podstawowy środek tego systemu. Postępowanie przewoźnika, który nie ujawnia trasy przewozu, nie może być uznane za zgodne z interesem publicznym. Przywołane przepisy wymagają bowiem przekazywania do rejestru aktualnych danych geolokalizacyjnych odnoszących się do całej trasy przejazdu w Polsce. Odnośnie do wniosku Skarżącego o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu ujednolicenia orzecznictwa w kwestiach odnoszących się do art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, Sąd wskazuje, że w świetle przepisów P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny takich uprawnień nie posiada, ponieważ zagadnienie, o którym mowa, nie było jeszcze przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przepisy art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 264 § 2 oraz art. 269 § 1 P.p.s.a.). Natomiast jeżeli chodzi o ocenę proporcjonalności sankcji przewidzianej za przypisanie Przewoźnikowi naruszenia to wskazać należy, że organy nie miały możliwości miarkowania jej wysokości. Sankcja ta została w ustawie określona w sposób sztywny, a przepis art. 22 ust. 2a ustawy SENT ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zbadanie, czy przyjęte rozwiązanie normatywne i określona dolegliwość sankcji administracyjnej wykraczałaby poza granice konstytucyjnej zasady proporcjonalność, nie mieściło się w granicach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, w szczególności wynikających z przepisów art. 145 P.p.s.a. Kontrolowane decyzje nie naruszały przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które należało w sprawie zastosować. Takie stanowisko Sądu nie pozbawia Spółki prawa wywiedzenia do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej, po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem administracyjnym i przedstawienia w niej racji przemawiających za wadliwością przyjętych rozwiązań prawnych. Spółka powinna jednak mieć na uwadze, że obowiązki określone w ustawie SENT mają służyć zwiększeniu kontroli nad transportem tzw. "towarów wrażliwych", a ich wykonanie nie należy do szczególnie uciążliwych. Kwestią do rozważenia może pozostawać zakres odpowiedzialności przewoźnika i dolegliwości sankcji, w tym właściwy dobór przez ustawodawcę środków reakcji na stwierdzone naruszenie i ich prewencyjne oddziaływanie. Proporcjonalności nie powinno się jednak odnosić do indywidulanego przypadku, ale do charakterystyki całej materii ustawy (celów, jakie ma osiągnąć) i oceny przydatności (niezbędności) danego rozwiązania prawnego do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu. Biorąc zatem pod uwagę, że Przewoźnik nie zapewnił działania urządzenia, które znajdowało się w pojeździe, ewentualnej analizie poddać możnaby nie samą reakcję na niedopełnienie obowiązków ustawowych, ale jej dolegliwość. Nie ulega zaś wątpliwości, że działania organów mieściły się w granicach obowiązującego prawa, a ustawodawca nie zdecydował się wyposażyć właściwych organów w instrumenty miarkowania reakcji na stwierdzone naruszenie. Może to budzić wątpliwości w świetle regulacji zezwalającej organowi zrezygnować z nałożenia kary pieniężnej ("darowanie" kary), ale ocena przyjętych rozwiązań w takim aspekcie wykraczałaby poza granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 145 P.p.s.a. Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.