II SA/Rz 1317/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. P. i A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % oddala sprzeciw. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 15 marca 2018 r. E. P. i A. P. (dalej: "skarżący"), zwrócili się do Burmistrza o cofnięcie wszelkich zezwoleń udzielonych R. G. na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym A. pod adresem: [...] S. ul. O. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że sprzedaż alkoholu w ww. lokalu od kilku lat odbywa się z naruszeniem "wszelkich możliwych przepisów prawa, bez poszanowania porządku publicznego, a przy tym z rażącym naruszeniem warunków udzielonych koncesji". W lokalu tym alkohol sprzedawany jest osobom nietrzeźwym, istnieje również podejrzenie, że alkohol sprzedawany jest osobom nieletnim. Wnioskodawcy bezpośrednio sąsiadują z lokalem gastronomicznym A.. Klienci lokalu zaśmiecają i zanieczyszczają ich nieruchomość oraz głośnym zachowaniem zakłócają porządek (ciszę nocną). Zawiadomieniem z dnia 19 marca 2018 r. Burmistrz wszczął - na żądanie E. P. i A. P. - postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym A. oraz na terenie ogródka usytuowanego przy tym lokalu w S. przy ul. O. [....]. Na podstawie zebranych w toku postępowania materiałów dowodowych organ I instancji uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z art 18 ust. 10 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2137, dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi"), co mając na uwadze wydał opisaną na wstępie decyzję. Uchylając tą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, ze postępowanie zostało przeprowadzone z wniosku podmiotów, którym nie przysługuje przymiot strony. Jak wyjaśnił, stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wyłącznie adresat decyzji, który wcześniej uzyskał zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Interesu prawnego nie ma natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej. W sytuacji złożenia wniosku przez osobę nieposiadającą statusu strony, zachodzi konieczność domowy wszczęcia postępowania ( art 61 a K.p.a.), bowiem może być ono wszczęte jedynie z urzędu. Ponadto organ II instancji stwierdził, że ustalenia organu I instancji nie uzasadniały nałożenia sankcji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nakazał organowi I instancji ocenić wniosek pod kątem przesłanek z art 105 K.p.a., a w przypadku stwierdzenia przesłanek do przeprowadzenia postępowania z urzędu uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, celem usunięcia występujących w sprawie wątpliwości, na okoliczność czy w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży dochodziło do zakłóceń porządku publicznego. W sprzeciwie od powyższej decyzji E. i A. P. zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust 10 pkt 1a ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez brak jego zastosowania i tym samym błędne przyjęcie, iż nie zaszły przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez brak jego zastosowania i tym samym błędne przyjęcie, iż nie zaszły przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych; 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, 4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Organ I instancji pozostawało kompletne i wyczerpujące. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na podstawie art 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem sprzeciwu w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie przekazującym sprzeciw organ podtrzymał stanowisko i naprowadził, że sprzeciw jest nieuzasadniony i nie powinien zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: sprzeciw jako nieuzasadniony został oddalony. Zgodnie z art. 151 a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (...). W przypadku nie uwzględnienia sprzeciwu oddala go ( § 2 ). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ( art. 64 e P.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Należy podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 24.11.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą uwzględnienia sprzeciwu może być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e P.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej ( art 138 §2 K.p.a.) zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Przepis art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, a nie prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części. Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji. Wskazać należy, że podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było stwierdzenie nieprawidłowości sposobu wszczęcia postępowania oraz brak wystarczających ustaleń pozwalających na stwierdzenie czy w sprawie istniały podstawy do cofnięcia zezwolenia. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone dotychczas postępowanie toczyło się na podstawie wniosku złożonego przez osoby nieposiadające interesu prawnego. Przepis art. 61 § 1 przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Według wyroku NSA w Warszawie z 26.02.2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252, niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu. W razie gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów. Przyjęta w doktrynie reguła, że "jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 305). Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że E. i A. P. nie mieli interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia R. G. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 %, a ich wniosek mógł ewentualnie spowodować wszczęcie postępowania z urzędu. Przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art 18 ustawy dotyczy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co w istocie dotyczy podmiotu ubiegającego się o to zezwolenie. Również ust. 10 tego przepisu dotyczący cofnięcia zezwolenia wiąże się ściśle z osobą, której zezwolenia udzielono. Dokonując wykładni wyżej wymienionych przepisów pod kątem ustalenia właściwego sposobu wszczęcia postępowania stwierdzić należy, że o ile postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia, z oczywistych względów, toczyć się będzie z wniosku podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, o tyle cofnięcie, ze względu na wymienione w art 18 ust. 10 przesłanki: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów, nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych, wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł; (...), wyłącznie z urzędu. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 10 sierpnia 1998 r., sygn. akt II SA 742/98, w którym to stwierdzono, że: " w związku z zakłóceniami porządku przez osoby pijące alkohol w pobliżu domu skarżącego, skarżący ma określony interes faktyczny związany z rozważeniem konieczności pozbawienia możliwości zakupu alkoholu w sklepie. Nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art 28 K.p.a." Stanowisko to, które sąd w pełni akceptuje i taktuje jak swoje wpisuje się w utrwalony pogląd, według którego o legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie przez organ II instancji nieprawidłowości sposobu wszczęcia postępowania niweczy niejako dotychczas przeprowadzone postępowanie sprowadzając je niejako do punktu wyjścia. Wydanie decyzji reformatoryjnej w takiej sytuacji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie przyjętego wdrożonego trybu postępowania.( wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 221/18 ) Próba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez wdrożenie nowego trybu postępowania w sposób oczywisty wykraczałaby poza ramy zakreślone art. 136 K.p.a. oraz naruszałaby zasadę dwuinstancyjności.( wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18). W świetle powyższego za prawidłowe Sąd ocenia stanowisko organu uchylającego decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania celem rozważenia w pierwszej kolejności przesłanek z art 105 K.p.a., a następnie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151a § 2 P.p.s.a.