II SA/Rz 1322/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 188 (sto osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1322/16 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia A. B. (dalej: skarżący) prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], kary pieniężnej w wysokości 4 680,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej powiatowej przez umieszczenie reklam tj. dwóch jednostronnych o wym. 2m x 1 m - w okresie od 11 grudnia 2014r. do 23 stycznia 2015r. (44 dni) oraz jednej jednostronnej o wym. 2m x 1 m w okresie od 24 stycznia 2015r. do 21 lutego 2015r. (29 dni) - na terenie działki nr [...] w obr. ewid. nr [...] R.-S. (pas zieleni przed skrzyżowaniem z ul. [...]). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w dniu 11 grudnia 2014r. ujawniono, że w pasie drogowym ul. [...] w R. umieszczono bez zezwolenia zarządcy drogi dwie jednostronne reklamy o treści: "BAGAŻNIKI NA KAŻDE AUTO, AUTO-BOXY, ŁAŃCUCHY NA KAŻDE AUTO, HAKI, MAX, AL. [...], TEL. [...], [...]". Obecność przedmiotowych tablic stwierdzono następnie w trakcie kolejnych przeprowadzonych kontroli w dniach: 18 grudnia 2014r. oraz 14, 21 i 23 stycznia 2015r. W dniu 27 stycznia 2015r. stwierdzono, że we wskazanym miejscu pozostaje już tylko jedna jednostronna tablica reklamowa o tych samych wymiarach, jej obecność stwierdzono także podczas kontroli w dniach 28 stycznia 2015r. oraz 6 i 11 lutego 2015r. Pismem z dnia 26 stycznia 2015r. Prezydent Miasta zawiadomił M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o wyznaczonym terminie oględzin. Następnie pismem z dnia 18 marca 2015r. poinformowano wspólników spółki cywilnej – M. O. oraz A. B. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Prezydent Miasta wymierzył M. O. oraz A. B. - wspólnikom spółki cywilnej pod nazwą: [...] karę pieniężną w kwocie 4.680 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej powiatowej – u. [...], przez umieszczenie reklam tj. dwóch jednostronnych o wym. 2m x 1 m – w okresie od 11 grudnia 2014r. do 23 stycznia 2015r. (44 dni) oraz jednej jednostronnej o wym. 2m x 1 m w okresie od 24 stycznia 2015r. do 21 lutego 2015r. (29 dni) - na terenie działki nr [...] w obr. ewid. nr [...] R.-S. (pas zieleni przed skrzyżowaniem z ul. [...]). Ww. decyzja na skutek wniesionego odwołania została uchylona decyzją SKO z dnia [...] lipca 2015r., które nakazało wyjaśnić kto był właścicielem reklam, a tym samym winien być adresatem decyzji wymierzającej karę. Po uzupełnieniu postępowania, organ I instancji zawiadomił A. B. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...], wymierzył A. B. karę pieniężną w wysokości 4 680 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej powiatowej przez umieszczenie reklam tj. dwóch jednostronnych o wym. 2m x 1 m – w okresie od 11 grudnia 2014r. do 23 stycznia 2015r. (44 dni) oraz jednej jednostronnej o wym. 2m x 1 m w okresie od 24 stycznia 2015r. do 21 lutego 2015r. (29 dni) - na terenie działki nr [...] w obr. ewid. nr [...] R.-S. (pas zieleni przed skrzyżowaniem z ul. [...]). Od ww. decyzji organu I instancji A. B. wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym drogi publicznej było zasadne w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. z 2015r., poz. 460 ze zm. – dalej: u.d.p.), stosownie do którego, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ II instancji podkreślił, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter związany i jest obligatoryjna, co oznacza, że w przypadku zaistnienia przesłanek, właściwy zarządca drogi obowiązany jest każdorazowo nałożyć na podmiot dokonujący zajęcia karę pieniężną w ustawowej wysokości. Stwierdził, że w niniejszej sprawie niekwestionowaną przez skarżącego jest okoliczność umieszczenia tablic reklamowych o podanych w decyzji organu I instancji wymiarach w pasie drogowym ul. [...] oraz brak zezwolenia zarządcy drogi na ich umieszczenie we wskazanym pasie drogowym. Zdaniem SKO, przedmiotowe tablice spełniają przesłanki pozwalające uznać je za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a w postępowaniu jednoznacznie ustalono, że skarżący był ich właścicielem we wskazanym w decyzji organu I instancji okresie, zatem był on zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na decyzję organu odwoławczego A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że nie miał zagwarantowanego czynnego udziału w postępowaniu toczącym się przeciwko M.O., gdyż nie był w żaden sposób informowany o występujących nieprawidłowościach w okolicy ul. [...]. Podniósł, że MZD zwyczajowo zawiadamia zainteresowanego o nieprawidłowościach, dając termin na usunięcie reklamy bez dalszych konsekwencji, jednakże jego poinformowano dopiero w dniu 18 lutego 2015r. podczas wizji lokalnej, po której niezwłocznie usunął reklamę. Do tego dnia nie był świadomy, że reklama znajduje się w pasie drogowym, a nie na gruncie prywatnym, w terenie niezabudowanym, bez wyraźniej granicy oddzielającej pas drogowy, na co uzyskał zgodę właściciela. Ponadto skarżący zarzucił, że kara została błędnie wyliczona, gdyż druga tablica została usunięta niezwłocznie po wizji lokalnej w dniu 18 lutego 2015r., a kara została wyliczona do dnia 21 lutego 2015r. Zarzucił również, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez niego argumentów dotyczących jego stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 - dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna, jednakże jedynie niektóre podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że przedmiotowe tablice reklamowe zostały umieszczone w pasie drogowym drogi publicznej powiatowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Niekwestionowanym jest również, że właścicielem przedmiotowych tablic reklamowych w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji był skarżący. Nie budzi wątpliwości Sądu oraz nie jest kwestionowana przez skarżącego również dokonana przez organy kwalifikacja przedmiotowych tablic reklamowych jako reklam, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji przepisem art. 40 ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (z wyjątkiem, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam. Stosownie do art. 40 ust. 3 u.p.d. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Definicja ustawowa pasa drogowego zawarta jest natomiast w art. 4 pkt 1 u.d.p. Jak wynika natomiast z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Na podstawie art. 40 ust.6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że należące do skarżącego reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym drogi publicznej powiatowej, bez zezwolenia zarządcy drogi, a co za tym idzie, wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej było zasadne. Dostrzeżone przez Sąd nieprawidłowości dotyczą okresu, który wzięto pod uwagę przy wymierzaniu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia należącej do skarżącego jednej jednostronnej reklamy. Zdaniem Sądu, kara pieniężna powinna być naliczona do dnia 19 lutego 2017r. Ostatnim bowiem dniem, kiedy organ stwierdził, że reklama jest umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej powiatowej (ul. [...]) był dzień 18 lutego 2017r. co potwierdza jednoznacznie dokumentacja fotograficzna (protokół oględzin z dnia 18 lutego 2015r. k. - 33). Jednakże skarżący przyznał, że usunął tablicę w dniu 19 lutego 2017r., zatem ten dzień należało przyjąć za ostatni dzień zajmowania pasa drogowego. W konsekwencji bezpodstawne było przyjęcie, że przedmiotowa reklama była umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej powiatowej do dnia 21 lutego 2017r. Z uwagi na fakt, że wysokość kary pieniężnej uzależniona jest m.in. od liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, co wynika wprost z art. 40 ust.6 u.d.p., do którego odsyła art. 40 ust. 12 u.d.p., zaskarżona decyzja w tym zakresie jest nieprawidłowa, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Pozostałe podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Niezasadny jest zarzut braku czynnego udziału skarżącego w postępowaniu. Wprawdzie pismo z dnia 18 grudnia 2014r. skierowano do M. O. na adres siedziby działalności gospodarczej, ale to skarżący je odebrał, wiedział zatem o oględzinach i stawił się na nie. Został także zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co zgromadzonego materiału dowodowego. Z przedstawionych względów nie można uznać, że skarżący był pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. W świetle zarzutów skargi należy wskazać, że to obowiązkiem osoby umieszczającej reklamy jest powzięcie informacji u zarządcy drogi czy teren nie stanowi pasa drogowego. Organ nie ma obowiązku zawiadamiać zainteresowanego o nieprawidłowościach i wzywać do usunięcia reklamy przed nałożeniem kary. Przepisy u.d.p. nie zobowiązują bowiem zarządcy drogi do działań o charakterze sygnalizacyjnym, których celem byłoby wezwanie właściciela reklamy do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 620/13, dost. CBOiS). Z kolei podnoszona przez skarżącego kwestia nieświadomości odnośnie bezprawności zajmowania pasa drogowego, nie ma znaczenia przy wymiarze kary. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, który Sąd również podziela, że dla podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia ustawodawca przewidział odpowiedzialność bezwzględną, opierającą się wyłącznie na stwierdzeniu faktu naruszenia prawa. Z brzmienia art. 42 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wynika, że organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego określonego w tym przepisie. Dlatego ustalając w konkretnym przypadku czy miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ nie bada przyczyny takiego stanu rzeczy, ani stopnia winy podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia. Nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1299/15, dost. CBOiS). Z przedstawionych względów bez znaczenia przy wymiarze kary pozostają również podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące podeszłego wieku, stanu zdrowia, kosztów leczenia itp. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący może natomiast ubiegać się o umorzenie kary w odrębnym postępowaniu. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wskazaną przez Sąd wadliwość dotyczącą okresu, który wzięto pod uwagę przy wymiarze kary pieniężnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji.