II SA/Rz 1322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1322/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B.S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i pozostałych akt administracyjnych oraz wcześniejszych orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (postanowienia z 18 stycznia 2017 r. II SA/Rz 1364/16 oraz wyroku z 12 września 2018 r. II SA/Rz 584/18), SKO postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...] – działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.) - oddaliło skargę Ł.S. i B.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie dotyczącej podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W pouczeniu tego postanowienia Kolegium wskazało na przysługujący środek zaskarżenia w postaci skargi do WSA w Rzeszowie. Postanowieniem z 18 stycznia 2017 r. II SA/Rz 1364/16 WSA odrzucił skargę B.S. i Ł.S. na to postanowienie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji; w uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie jest aktem dla którego u.p.e.a. przewiduje zażalenie, zatem w warunkach w których działało Kolegium - na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] – na wniosek B.S. i Ł.S. - przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a. - utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2016 r. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 12 września 2018 r. II SA/Rz 584/18 - na skutek skargi Ł.S. i B.S. na postanowienie SKO z [...] grudnia 2017 r. – uchylił to postanowienie oraz postanowienie tego organu z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyczyną uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było błędnie sformułowane pouczenie o przysługujących skarżącym środkach zaskarżenia. Informacje o tym skarżący uzyskali z treści postanowienia WSA o odrzuceniu ich skargi na postanowienie SKO. Uzasadnienie postanowienia SKO o przywróceniu terminu pomija jednak milczeniem kwestie zachowania przez skarżących terminu z art. 58 § 2 K.p.a. Kolegium nie wypowiedziało się, który dzień uznaje za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu i czy w związku z tym wniosek skarżących z 30 stycznia 2017 r. wpłynął w terminie przewidzianym w art. 58 § 2 K.p.a. O dacie ustania przyczyny niedochowania terminu nie wypowiedziały się również strony w swym wniosku o przywrócenie terminu. Przesłane do WSA akta administracyjne nie zawierają także dowodów na to, czy SKO wzywało skarżących do wskazania daty w której dowiedzieli się o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania się skarżących do regulacji art. 58 § 2 K.p.a., bowiem postanowienie WSA informujące ich o konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi zostało według zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczone Ł.S. oraz B.S. w tym samym dniu, tj. 23 stycznia 2017 r. (poniedziałek). Natomiast ich wniosek został złożony osobiście w biurze Kolegium 31 stycznia 2017 r. (wtorek), czyli dzień po upływie 7 dni licząc od dnia doręczania postanowienia WSA. W ocenie WSA, niewyjaśnienie przez SKO dokładnej daty w której wnioskodawcy dowiedzieli się o przyczynie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszyło art. 7, art. 58 § 2, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Nie zostało w tej sytuacji przesądzone zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a., czy strony dochowały termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Uniemożliwiało to merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zasadności wyrażonych w skardze zarzutów dotyczących oceny bezczynności Prezydenta Miasta [...]. Końcowo w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku jego uprawomocnienia się, Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia wyrażonej w nim oceny prawnej i dokładnego ustalenia, czy wnioskodawcy zachowali się zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. w zakresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu. 13 sierpnia 2019 r. Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. - działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. - odmówiło B.S. i Ł.S. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na uzasadnienie w/w wyroku i związanie nim, wskazało, że wnioskodawcy dowiedzieli się o konieczności wyczerpania środka zaskarżenia w postaci złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z postanowienia WSA z 18 stycznia 2017 r. II SA/Rz 1364/16 o odrzuceni skargi, które zostało im doręczone 23 stycznia 2017 r. (poniedziałek). W konsekwencji już w tym dniu nabyli informację o trybie nadania prawidłowego biegu środkowi zaskarżenia i w związku z uzyskaniem tej wiedzy mieli 7 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Taki wniosek z równoczesnym dopełnieniem czynności dla której termin był przewidziany został złożony w biurze Kolegium dopiero 31 stycznia 2017 r. W związku z tym, że 7 - dniowy termin rozpoczął swój bieg od dnia następnego po zdarzeniu jakim było doręczenie postanowienia sądu (tj. od dnia 24 stycznia 2017 r.), to upłynął 30 stycznia 2017 r. (poniedziałek). Strony złożyły natomiast wniosek 31 stycznia (wtorek), a zatem z 1 - dniowym przekroczeniem terminu. W tym stanie rzeczy, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, w przypadku uchybienia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, wniosek nie podlega uwzględnieniu. Skoro ustawodawca uzależnia przywrócenie terminu od spełnienia kilku przesłanek łącznie (tj. złożenia prośby przez zainteresowanego, złożenia prośby w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, uprawdopodobnienia że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego oraz dopełnienia czynności dla której termin był przewidziany), to brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków będzie skutkował nieuwzględnieniem wniosku, a w konsekwencji odmową przywrócenia terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z [...] sierpnia 2019 r. B.S. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez: 1) niezastosowanie normy prawnej art. 112 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy tymczasem według treści tego przepisu błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie która zastosowała się do tego pouczenia, zaś skutkiem prawnym ochrony wynikającej z tej regulacji w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, który wpłynął z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu, jest obowiązek organu rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia; 2) naruszenie - poprzez wprowadzające skarżącego w błąd działanie Kolegium - wartości akcentowanych w treści podstawowych zasad K.p.a., w tym przede wszystkim zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 § 1), zasady informowania (art. 9), jak również stanowiącej punkt wyjścia dla wszystkich obecnych w procedurze administracyjnej norm - zasady praworządności (art. 6) z której wywieść należy ciążący na organie bezwzględny obowiązek przestrzegania i stosowania się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa jak i sprawowania pieczy nad praworządnym przebiegiem całego postępowania (art. 7). W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wydając zaskarżone postanowienie Kolegium wyszło z założenia, że skoro w uzasadnieniu postanowienia WSA z 18 stycznia 2017 r. II SA/Rz 1364/16 zawarta została informacja o konieczności wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w dacie doręczenia mu tego postanowienia (23 stycznia 2017 r.) nabył informację o trybie nadania prawidłowego biegu środkowi zaskarżenia. W związku z uzyskaniem tej wiedzy miał 7 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a skoro wniosek (z dnia 30 stycznia) złożony został w biurze Kolegium 31 stycznia, to termin ten został o jeden dzień przekroczony. Skarżący zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia Kolegium przemilczało, iż do powyższej sytuacji doszło z powodu błędnego pouczenia tegoż organu. Podkreślił również, że wbrew twierdzeniu Kolegium, postanowienie WSA w Rzeszowie z 18 stycznia 2017 r. nie zawiera pouczenia o konieczności (jak to określił organ) złożenia wniosku o przywrócenie terminu o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym bardziej pouczenia o 7 - dniowym terminie na dokonanie tej czynności. To, co Kolegium nazywa informacją dla strony o konieczności wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest tylko uwagą kierowaną do tego organu w brzmieniu cyt. "Sąd końcowo wyjaśnia, że zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W przedmiotowej sprawie strony zostały przez Kolegium błędnie pouczona o prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie, od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W razie zatem złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołania się na tą okoliczność przez strony Kolegium winno ocenić czy błędne pouczenie o środkach zaskarżenia nie wyklucza zawinionego uchybienie terminu do złożenia tego niedewolutywnego środka odwoławczego". Skarżący nie zgodził się także z argumentacją zaskarżonego postanowienia, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wynikiem związania Kolegium wyrokiem WSA w Rzeszowie z 12 września 2018 r. II SA/Rz 584/18. W wyroku tym Sąd w zalecaniach do ponownego rozpatrzenia sprawy zawarł uwagi co do czynności i faktów których Kolegium nie dokonało lub pominęło, względnie do nich się nie odniosło, a mających za cel ustalenie przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenia daty w której dowiedział się on o przyczynie uchybienia temu terminowi. Jako istotną czynność dowodową która została pominięta Sąd wskazał brak wezwania skarżącego do wskazania daty w której dowiedział się o uchybieniu terminowi i wyjaśnienia przyczyny tego uchybienia, a w konsekwencji oceny przez organ charakteru przyczyny uchybienia (zawiniona, niezawiniona). Czynności tej Kolegium - mimo wyraźnego nakierowania Sądu - nie wykonało, a było nią związane. Wyrok ten w żadnym zakresie nie przesądzał natomiast o kierunku rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że jeżeli Kolegium wystąpiłoby o wyjaśnienie przyczyny uchybienia terminu, miałby możliwość przedstawienia "Karty zasiłków chorobowych pracownika" wystawionej przez zatrudniającą go instytucję (którą obecnie dołącza do skargi), potwierdzającą jego nieprzerwane przebywanie na zwolnieniu lekarskim od 27 listopada 2016 r. do 14 kwietnia 2017 r. po przebytym ciężkim zabiegu operacyjnym. Stan zdrowia nie pozwalał mu w związku z tym na wychodzenie z domu, co uniemożliwiło mu (korzystał z pomocy osoby trzeciej) złożenie w terminie (uchybienie jednodniowe) wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący wyjaśnił, iż wskazanej Karty nie przedstawił wcześniej, gdyż opierał się na powszechnie uznawanym stanowisku doktryny i judykatury, że ochrona prawna jaką gwarantuje mu jako stronie art. 112 K.p.a. nie pozwala Kolegium przenosić na niego konsekwencji błędów tego organu (błędnego pouczenia w postanowieniu z [...] lipca 2016 r.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżonego postanowienia SKO z [...] sierpnia 2019 r. jest odmowa przywrócenia uchybionego – z powodu błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu tego organu z [...] lipca 2016 r. - terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania zasadności skargi. Ma to związek z istotnym w sprawie faktem orzekania już w niej przez WSA w Rzeszowie, który wydanym 12 września 2018 r. wyrokiem o sygn. II SA/Rz 584/18 uchylił postanowienie SKO z [...] grudnia 2017 r. (utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2016 r. o oddaleniu skargi Ł.S. i B.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [....]) oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] października 2017 r. (przywracające skarżącym termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej postanowieniem z [...] lipca 2016 r.). We wskazanym wyroku z 12 września 2018 r. Sąd zobowiązał SKO do poczynienia dokładnych ustaleń odnośnie zachowania przez wnioskodawców w zakresie złożenia wniosku o przywrócenie terminu wymogów wynikających z art. 58 § 2 K.p.a., a dotyczących w szczególności ustalenia dokładnej daty w której dowiedzieli się o przyczynie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; Sąd wskazał, że niezależnie od braku ustosunkowania się do kwestii dnia który Kolegium uznało za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, o dacie ustania przyczyny niedochowania terminu nie wypowiedzieli się również skarżący w swym wniosku o przywrócenie terminu, a w aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, czy SKO wzywało ich do wskazania daty w której dowiedzieli się o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy. Na mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mimo tak szczegółowego określenia przez Sąd w w/w wyroku wytycznych wiążących SKO, nie zostały one wykonane. Organ ten przede wszystkim nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia daty w której skarżący powzięli wiadomość o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy, jednostronnie przyjmując, że nastąpiło to w dniu doręczenia im postanowienia WSA z 18 stycznia 2017 r. o odrzuceniu skargi, tj. 23 stycznia 2017 r. Jest to o tyle istotne, że w wytycznych wyraźnie wskazano, że na ten temat skarżący nie wypowiedzieli się w swym wniosku, a nie zostali przez SKO wezwani o wyjaśnienie tej kwestii (pośrednio wynika z tego, że w okolicznościach sprawy data powzięcia wiadomości o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy nie musi być tożsama z datą odbioru tego postanowienia, natomiast ma znaczenia dla zachowania 7 – dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.), gdyż stosownie do § 3 tego artykułu, w przypadku spóźnionego wniesienia takiej prośby (tj. z przekroczeniem terminu 7 dni) "przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne". Wprawdzie to na zainteresowanym ciąży wymóg uprawdopodobnienia że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1), to jednak już w uzasadnieniu w/w postanowienia WSA z 18 stycznia 2017 r. wskazano, że w razie złożenia wniosku o przywrócenie terminu Kolegium powinno ocenić, czy błędne pouczenie o środku zaskarżenia (co ewidentnie obciąża ten organ) nie wyklucza po stronie skarżących zawinionego uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zwrócenie się przez SKO do skarżących w celu uzyskania wyjaśnień co do daty powzięcia przez nich wiadomości o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy – zgodnie ze wskazaniem Sądu – było tym bardziej pożądane, że jak obecnie w skardze podniósł B.S., w okresie od 27 listopada 2016 r. do 14 kwietnia 2017 r. (a więc obejmującym czas od doręczenia postanowienia o odrzuceniu skargi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu) przebywał na zwolnieniu lekarskim po zabiegu operacyjnym. Mimo wytycznych zawartych w wyroku WSA z 12 września 2018 r., Kolegium wydając zaskarżone postanowienie ograniczyło się w praktyce wyłącznie do zestawienia daty odbioru postanowienia o odrzuceniu skargi (23 stycznia 2017 r.) z datą złożenia wniosku o przywrócenie terminu w siedzibie SKO (31 stycznia 2017 r.), wywodząc z tego brak zachowania 7-dniowego terminu do jego złożenia, skutkujący odmową uwzględnienia wniosku. Taki sposób procedowania przez SKO w świetle w/w wytycznych należy uznać za niedopuszczalny, a tym samym zaskarżone postanowienie za wydane z mogącym mieć wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu Kolegium zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 584/18 i korelujących z nimi wskazówek niniejszego uzasadnienia. Ubocznie Sąd zwraca także uwagę Kolegium, że nadesłane do Sądu wraz z obecnie rozpoznawaną skargą akta administracyjne nie zawierają oprócz zaskarżonego postanowienia m.in. wniosku o przywrócenie terminu oraz dotychczas wydanych w jego następstwie przez SKO rozstrzygnięć (załączone natomiast postanowienia SKO z [...] maja 2018 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2019 r. nr [...] – mimo że także dotyczące Ł.S. i B.S. – nie są bezpośrednio związane z rozpoznawaną sprawą). Wyłącznie z uwagi na fakt orzekania już w sprawie przez WSA w Rzeszowie który w wyroku II SA/Rz 584/18 zawarł szczegółowy opis okoliczności faktycznych i prawnych a także na rodzaj stwierdzonych uchybień Sąd rozpoznający niniejszą skargę uznał, że brakująca część akt nie jest niezbędna do rozpoznania sprawy i odstąpił od wezwania organu do ich uzupełnienia, co zasadniczo nie wpływa na wymóg przesyłania do Sądu wraz ze skargą kompletnych akt administracyjnych i w którym to zakresie Kolegium powinno na przyszłość wykazać większą staranność. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.