II SA/Rz 1326/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy w Baligrodzie z dnia 25 lipca 2024 r. nr III.20.2024 w przedmiocie ustalenia miesięcznych diet radnych – skargę oddala – W dniu 25 lipca 2024 r. Rada Gminy Baligród (dalej: "Rada Gminy", "RG" lub "organ") działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 8, art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1974 ze zm. – dalej: "rozporządzenie") podjęła uchwałę nr III.20.2024 w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet radnych (dalej: "uchwała"). Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 25 ust. 4, 6, 8 u.s.g. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 1 przedmiotowej uchwały Rada ustaliła dla radnych miesięczną, zryczałtowaną dietę za faktyczny udział w pracach rady gminy oraz w jej organach w wysokości: 1) Przewodniczący Rady - 100% kwoty maksymalnej, 2) Wiceprzewodniczący Rady - 60 % kwoty maksymalnej 3) Radni - 40 % kwoty maksymalnej. Kolejno w § 1 ust. 2 uchwały określono, że "Radnym przysługuje jedna dieta zryczałtowana w najwyższej wysokości zgodnie z uregulowaniami niniejszej uchwały", zaś w ust. 5 "Dieta przysługująca Radnemu za dany miesiąc podlega zmniejszeniu o 10% za każdą nieobecność w danym miesiącu na sesji Rady Gminy bądź posiedzeniu Komisji, której jest członkiem". Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała nie uwzględnia pełnej funkcji radnego, jaką jest m.in. utrzymywanie kontaktów z mieszkańcami, a także nie przewiduje szczegółowych przepisów dotyczących redukcji diety za brak aktywności poza sesjami i komisjami rady. W ocenie Wojewody, ustalenie wysokości diet w procentach od maksymalnej kwoty jest zbyt ogólne i nie precyzuje w pełni zasad przyznawania diet, szczególnie nie uwzględniając funkcji przewodniczącego komisji. Dodatkowo, zmniejszenie diety o 10% za nieobecność na sesji lub komisji jest, według skarżącego, niewystarczające, ponieważ nie rekompensuje w pełni braku aktywności radnego. Wojewoda wskazał, że podstawą prawną uchwały jest art. 25 u.s.g. oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości diet. W jego ocenie uchwała narusza przepisy ustawy, które mówią, że rada gminy ma obowiązek uwzględnić liczbę mieszkańców gminy i funkcje pełnione przez radnego przy ustalaniu wysokości diet. Zgodnie z interpretacją przepisów, dieta powinna być rekompensatą poniesionych kosztów przez radnego, a jej wysokość powinna zależeć od aktywności radnego, a nie tylko od obecności na posiedzeniach. Końcowo Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że dieta radnego ma charakter rekompensaty za wydatki związane z pełnieniem funkcji, a nie za sam fakt bycia radnym. Dieta powinna być ściśle związana z aktywnością radnego, obejmującą zarówno udział w posiedzeniach rady, jak i inne obowiązki. Uchwała powinna uwzględniać mechanizm potrąceń w przypadku nieobecności lub braku aktywności radnego, co miałoby na celu zapewnienie, że dieta ma charakter rekompensacyjny, a nie stałego wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty Wojewody, wskazała, że przedmiotowa uchwała dotycząca wysokości diet radnych nie może zmieniać zakresu obowiązków i uprawnień radnych, które są określone ustawowo. Z tego powodu, uchwała powinna jedynie określać wysokość diet w ramach autonomii samorządu, a nie rozszerzać lub zmieniać obowiązki radnych. Ponadto, ustawodawca nie zabronił ustalania wysokości diet w sposób procentowy względem wartości maksymalnej, a taki sposób pozwala na automatyczne dostosowanie diet do zmieniających się przepisów, co było świadomym wyborem legislacyjnym. Kolejno Rada Gminy podniosła, że funkcja przewodniczącego komisji nie została uwzględniona w uchwale, ponieważ Rada Gminy postanowiła, że dieta będzie obejmować wszystkich radnych, niezależnie od pełnionej funkcji w komisjach. Skarżący zarzuca, że decyzja o nieprzewidywaniu dodatkowych apanaży dla przewodniczących komisji jest nieuzasadniona, jednak w ocenie organu decyzja ta wynika z autonomii samorządu i rozkładu obowiązków, który nie wymaga dodatkowych różnic w wynagrodzeniu. Odnośnie do zarzutów dotyczących zbyt symbolicznej wysokości potrącenia diety za nieobecność radnego, wskazano, że prawo nie narzuca konkretnych wartości potrąceń, a sama wysokość 10% została uznana za rozsądną, biorąc pod uwagę, że dieta ma charakter rekompensaty za wykonane obowiązki. W przypadku nieobecności radnego, dieta jest pomniejszana proporcjonalnie. Przewidziano również możliwość pomniejszenia diety w przypadku długotrwałego niewykonywania obowiązków, co jest uregulowane w uchwale. Końcowo wskazano, że regulacja dotycząca proporcjonalnego pomniejszenia diety w przypadku niepełnego pełnienia obowiązków radnego została zawarta w uchwale, a Gmina nie jest zobowiązana do szczegółowego monitorowania aktywności radnych. W oparciu o zasadę zaufania i kontrolę społeczną, uchwała uwzględnia sytuacje, w których radny nie pełni obowiązków przez dłuższy czas, skutkując brakiem wypłaty diety za ten okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne w zakresie określonym w ustawie sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), 2. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), 3. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała podjęta w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia radnych. Spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia tego wynagrodzenia. Sądy wielokrotnie zajmowały się powyższą kwestią. W sprawie nie ulega wątpliwości, że uchwała podjęta w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji. Obowiązku tego dopełniono. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem: 1. W związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. 2. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. 3. Pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. 4. Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. 6. Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692 oraz z 2024 r. poz. 123). 7. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. 8. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. 8a. W gminie będącej jednostką zainteresowania publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1035) za funkcję pełnioną przez radnego uważa się również członkostwo w komitecie audytu. 10. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Zgodzić należy się Radą Gminy, że z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób zupełny. Nie można pominąć, że organy gmin jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Jest to podstawa zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność gmin jako jednostek samorządu podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 3 u.s.g.). Samodzielność samorządu z zakresie realizacji zadań własnych polegających na stanowieniu aktów prawa miejscowego polega z jednej strony na realizacji delegacji ustawowej, a z drugiej strony na wypełnianiu tej delegacji regulacją dostosowującą akt prawa miejscowego do lokalnych potrzeb i możliwości. Ta samodzielność prowadzi do wniosków, że nie ma obowiązku ustalania wysokości wynagrodzenia w sposób identyczny we wszystkich gminach. Gminy w zależności od sytuacji mogą to różnie kształtować. W związku z powyższym nie da się wypracować jednolitego systemu w oparciu o który da się zawsze stwierdzać, że dane regulacje są prawidłowe bądź nie. Granice samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyznaczają dwie normy: pierwsza by dieta nie straciła swojego charakteru, jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu i druga by kwota nie przekroczyła limitu określonego w ustawie maksymalnej wysokości diety określonej w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 października 2021r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy ( Dz.U. 2021 r., poz. 1974). Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, radny bowiem pełni funkcje społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści ( np. pomniejszenia wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy) jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu z możliwością pomniejszenia o koszty absencji. Oceniając zaskarżoną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu. Sąd nie zgadza się z zarzutem Wojewody, że uchwała narusza powołany przepis ponieważ określa wyłącznie wynagrodzenie za faktyczny udział w pracach rady gminy i jej komisjach i nie przewiduje wynagrodzenia za inne prace, wynikające z ustawy, jak chociażby utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz organizacjami, przyjmowanie zgłaszanych postulatów i przedstawianie ich do rozpoznania w klubie radnych. Za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 425/24 powtórzyć należy, że skoro dieta radnego nie jest świadczeniem za usługi, to chybione jest oczekiwanie wykazania za jakie dokładnie czynności ( poza uczestnictwem w posiedzeniach rady i komisji, w której radny bierze udział) radny powinien otrzymać dietę. Należy pamiętać, że akt prawa miejscowego, jak i każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego musi uwzględniać realną możliwość realizacji i weryfikacji realizacji obowiązków. Powinny one być rzeczywiste i mierzalne. Wskazywane przez organ nadzoru obowiązki radnych w postaci utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a zwłaszcza przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców postulatów i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia ( art. 23 ust. 1 u.s.g.) mają charakter generalny. Obowiązki w tym zakresie nie generują żadnych istotnych mierzalnych obiektywnie kosztów. Poświęcanie czasu pracy zawodowej na rozmowy z wyborcami, załatwianie problemów mieszkańców w godzinach pracy byłoby naruszeniem podstawowych obowiązków pracownika. Na takie sprawy radny ma czas poza pracą zawodową, na przykład w nieformalnych kontaktach sąsiedzkich, w sklepie, bibliotece, kościele, na imprezie rodzinnej i festynie, zwłaszcza, że gmina jest nieduża i niemal wszyscy się osobiście znają. Takie zwyczajne relacje społeczne nie generują również żadnych odrębnych kosztów, które można byłoby potraktować jako związane wyłącznie z wykonywaniem funkcji. Zatem dieta przyznana za udział w posiedzeniu (sesji), to nie dieta jedynie za podpis na liście obecności, ale za obecność i zaangażowanie na całym posiedzeniu, jak również wszelkie czynności związane z przygotowaniem się do niego oraz stanowiące wypełnianie zadań radnego przed i w trakcie posiedzenia w tym zapytania, wnioski oraz interpelacje w interesie mieszkańców. Przyznawanie osobnej diety za czynności wykonywane w związku z posiedzeniem lub sesją, za które radny ma już przyznaną dietę byłoby zatem podwójną i nieuprawnioną rekompensatą, co również stałoby w sprzeczności z istotą diety radnego. Ponadto nie istnieje realna możliwość ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ w takiej sytuacji zamiast uchwały rady gminy byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowane do poszczególnych radnych. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21: "określenie wysokości diety zawsze zakłada stosowane pewnej generalizacji". Zatem prawidłowo uzasadnia treść zapisów uchwały Rada wskazując, że wysokość diety za posiedzenia uwzględnia jednocześnie udział radnego w przygotowaniach do posiedzenia rady poprzez kontakt z mieszkańcami i inne podejmowane przez niego aktywności, których nie sposób wymienić, a które pozwalają na prawidłowe przygotowanie się do posiedzenia. Nie stanowi nadużycia przyznanej Radzie Gminy swobody, ustanowienie jednakowych zasad przyznawania diety wszystkim radnym w sytuacji gdy w ocenie Rady zakres czynności podejmowanych przez wszystkich radnych jest zbliżony. Jedyne dodatkowe apanaże związane są z pełnieniem funkcji przewodniczącego i zastępcy. Pominięcie w tym zakresie funkcji przewodniczącego komisji zostało przez gminę uzasadnione faktem, że każdy radny bierze udział w komisji i zakres obowiązków wszystkich radnych z wyjątkiem przewodniczącego i wiceprzewodniczącego jest porównywalny. W ocenie Sądu poddana kontroli uchwała spełnia ustawowe wymogi. Wysokość wynagrodzenia radnych została ustalona przy uwzględnieniu maksymalnej kwoty przewidzianej w ustawie oraz zróżnicowana w zależności od pełnionej funkcji. Przewidziane zostały zasady pomniejszania wynagrodzenia w przypadku absencji. Za każdą nieobecność na sesji rady bądź komisji wynagrodzenie ulega pomniejszeniu o 10%, co także mieści się w granicach swobody Rady Gminy. W ocenie Sądu wysokość ustalonego potrącenia nie budzi zastrzeżeń i mieści się w zakresie dyskrecjonalnych uprawnień Rady Gminy. Dołączony do uchwały wyciąg z protokołu sesji Rady Gminy świadczy o tym, że brak jest wątpliwości co do prawidłowości wykonywania zapisów uchwały, a wyliczona na ich podstawie wysokość diety odpowiada zapisom ustawowym i podustawowym stanowiąc przelicznik 2,4 kwoty bazowej przewidzianej w ustawie budżetowej na 2024 r. i przyjętego w rozporządzeniu 50 % dla gmin poniżej 15 tyś mieszkańców. Nie stanowi również prawnego nadużycia odesłanie w zakresie kosztów podróży do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które w sposób kompleksowy reguluje tą kwestię. W ocenie Sądu także to rozwiązanie jest prawidłowe i co podkreślić należy nie było przedmiotem zarzutów organu nadzoru. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.