II SA/Rz 1349/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego - skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 31 sierpnia 2020 r. JC (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o zwrot gospodarstwa rolnego jej ojca – JC, położonego na działkach nr 1430, 1439, 1457, 3647, 3649, 3705/1, 1432, 3705/2, 1304/4, 1417, 3707 i 3787/1 w [...] oraz własności – jak podała – drogi polnej na całej długości. Skarżąca wskazała, że ww. nieruchomość objęta jest aktem własności ziemi Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] umorzył postpowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej, dotyczące zwrotu gospodarstwa rolnego na terenie [...], składającego się z działek nr 1430, 1439, 1457, 3647, 3649, 3705/1, 1432, 3705/2, 1304/4, 1417, 3707 i 3787/1. Organ I instancji podał, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] - działki nr 1430, 1439, 1457, 3647, 3649, 3659, 3705/1, 1432, 3705/2, 1304/4, 1417, 3707 i 3787/1 o powierzchni 3,49 ha, położone w [...] oraz działki nr 1216, 1217, 1221, 1223, 1226, 1241, 1271 o powierzchni 2,33 ha zostały przejęte z urzędu na własność Państwa, w zamian za rentę po zakwalifikowaniu gospodarstwa rolnego do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej. W podstawie prawnej tej decyzji podano art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego będącego własnością ZC położonego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98 oddalił skargę wniesioną na decyzję Wojewody. Starosta podał, że za przejęte gospodarstwo, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] przyznano świadczenie emerytalne byłym właścicielom – JC ZC. Przydzielona do bezpłatnego użytkowania została również działka gruntu rolnego o powierzchni 0,50 ha, bez określenia w decyzji miejsca jej położenia. Z pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...] wynika, że działka dożywotniego użytkowania nie została wydzielona na gruncie, ponieważ JC ZC używali w to miejsce część gospodarstwa rolnego. Organ I instancji podniósł, że nie istnieją aktualne regulacje prawne, które przewidywałyby możliwość zwrotu całego gospodarstwa rolnego, które zostało przejęte na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe w związku z brakiem w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawienia. To z kolei obligowało do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji Starosty podała, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa, co wobec potwierdzenia tego faktu przez Naczelny Sąd Administracyjny, winno skutkować zwrotem gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr N[...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy podał, że podstawą dla dochodzenia zwrotu nieruchomości w drodze postępowania administracyjnego jest decyzja administracyjna, władcze pozbawienie prawa własności, bądź odjęcie własności. Kwestie zwrotu nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego normują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". W art. 216 u.g.n. wskazano przypadki, w których nastąpiło przejęcie bądź nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Pastwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu wydanej na podstawie u.g.n., co do których pomimo tego mają zastosowanie przepisy tej ustawy o zwrocie nieruchomości. Przepis ten stanowi lex specialis, a zatem nie podlega wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, skoro w art. 216 u.g.n. nie wymieniono ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, to za niedopuszczalne prawnie należało uznać żądanie skarżącej zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie ww. ustawy. W konsekwencji, brak możliwości zastosowania art. 216 u.g.n. skutkował koniecznością umorzenia prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie JC wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wznowienie postepowania administracyjnego oraz o zwrot gospodarstwa rolnego. Powtarzając dotychczas sformułowaną argumentację skarżąca podniosła, że wobec wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z rażącym naruszeniem prawa, jej żądanie zwrotu nieruchomości wino podlegać uwzględnieniu w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niniejszy wyrok wydał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej przywołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalony stan faktyczny sprawy Sąd poczytuje za własne ustalenia, a zestawienie z zastosowanymi przepisami prawa dało podstawę do przyjęcia, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego. Okolicznością bezsporną jest, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,49 ha, położone w [...] po zakwalifikowaniu gospodarstwa rolnego do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] przyznano świadczenie emerytalne byłym właścicielom – JC ZC. Przydzielona do bezpłatnego użytkowania została również działka gruntu rolnego o powierzchni 0,50 ha, bez określenia w decyzji miejsca jej położenia. Poza sporem postaje też, że decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1977 r. w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością JC i stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] w części dotyczącej gospodarstwa rolnego ZC - matki skarżącej. Skarżąca we wniosku z dnia 31 sierpnia 2020 r. domaga się zwrotu gospodarstwa rolnego jej ojca JC, a swoje uprawnienie wywodzi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 456/98. Wyrokiem tym NSA oddalił skargę JC na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1998 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] o przejęciu w zamian za rentę gospodarstwa rolnego bez zabudowań JC ZC w części dotyczącej gospodarstwa rolnego będącego własnością ZC. Podstawą stwierdzenia nieważności w części odnośnie gospodarstwa rolnego ZC było ustalenie, że zaistniały wątpliwości na podstawie treści protokołu z lustracji z dnia 6 kwietnia 1977 r., co do stwierdzenia niskiego poziomu produkcji wskutek zaniedbań, a w aktach administracyjnych brak było dowodów, że lustracja tej części gospodarstwa była przeprowadzona. NSA wskazał, że nie istniały wątpliwości, co do wyniku lustracji, że gospodarstwo JC należy zaliczyć do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., którym oddalono skargę JC na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1977 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego w części dotyczącej gospodarstwa rolnego wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku JC z 7 czerwca 2000 r. WSA w Warszawie stwierdził, że wnioski skoro JC z dnia 30 sierpnia 1993 r. i z dnia 7 czerwca 2000 r. dotyczą tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego interesu prawnego strony, to mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynności były przedmiotem zaskarżenia. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98 oddalił skargę JC to należy przyjąć za wiążący pogląd tak dla organów orzekających w niniejszej sprawie jak i sądu, że przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie była dotknięta wadą nieważności, zatem ma przymiot legalności. Granice przedmiotowe niniejszej sprawy wyznaczyło żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 31 grudnia 2018 r., w którym domaga się zwrotu gospodarstwa rolnego należącego do JC. Zakres żądania powoduje, że w sprawie nie ma zastosowania art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266). Zgodnie z tym przepisem osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Skarżąca żąda zwrotu całego gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo od JC. Zasadnie też w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami, a art. 216 tej ustawy nie wymienia ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.), do których stosuje się przepisy u.g.n. Skład orzekający podziela też stanowisko judykatury powołane w zaskarżonej decyzji, a to wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1698/13 (dostępne na str. cbosa). Prawidłowo organy przyjęły, że skarżąca nie wykazała podstawy prawnej do formułowania roszczenia o zwrot gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwo na podstawie wyżej cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. Brak powstania roszczenia czyni postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym i dlatego prawidłowo organy zastosowały art. 105 § 1 K.p.a., wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną.