II SA/Rz 1362/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia -postanawia- odrzucić skargę Przedmiotem skargi Wojewody [.] jest zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w [.] z dnia [.] sierpnia 1984 r. nr [.] o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w mieście [.] przy ul. J. [.] i jego podziale na działki budowlane, ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [.] w dniu [.] września 1984 r. Nr [.], poz. [.]. Z uzasadnienia skargi i akt sprawy wynika, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Zarządzeniem tym ustalono teren budowlany obejmujący działki nr 898, 901, 902, 903, 904, 905, 2231 i 2232 w [.], które w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków otrzymały odpowiednio oznaczenia: 2183, 2186/2, 2186/3, 2186/4, 2186/5, 2186/6, 2186/1 i 2186/7, przy czym działki nr 2186/3, 2186/4, 2186/5, 2186/6 stanowią obecnie własność osób trzecich (zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom prywatnym i zostały zabudowane). Z art. 2 cyt. ustawy wynikało, że uchwały w tym przedmiocie podejmować miały prezydia powiatowych rad narodowych. Na skutek zmian ustrojowych w administracji państwowej z dniem 1 czerwca 1975 r. na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91) zniesiono powiaty, a kompetencje prezydiów powiatowych rad narodowych przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej, tj. naczelników gmin (miast). Jednak na mocy ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185) uprawnienia naczelników przeszły na rady narodowe. Dlatego też zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w [.] z dnia [.] sierpnia 1984 r. wydane zostało przez nieuprawniony organ. Pomimo tego zostało ono ogłoszone w dzienniku urzędowym i nie zostało uchylone w trybie nadzorczym. Aktualnie Wojewoda nie posiada jednak kompetencji do uchylenia tego zarządzenia we własnym zakresie (w dacie wydania zarządzenia kompetencja taka wynikała z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, tekst jedn. Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). Niemniej, biorąc pod uwagę, że zaskarżone zarządzenie stanowiło akt prawa miejscowego, których kontrola w obecnym stanie prawnym odbywa się w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl jej art. 93 ust. 1, po upływie terminów określonych w art. 91 ust. 1 wojewoda może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, z czego niniejszym skorzystał. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska [.] reprezentowana przez Burmistrza wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia lub orzeczenie o jego niezgodności z prawem jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej przez nieuprawniony organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Jak bowiem stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie (podkr. Sądu), kontrolę działalności administracji publicznej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jeżeli natomiast sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub jest niedopuszczalna z innych względów, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 Ppsa sąd skargę odrzuca. Przedmiotem zaskarżenia Wojewody [.] jest zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w [.] z dnia [.] sierpnia 1984 r. nr [.], wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Skargę tę Wojewoda wniósł w trybie określonym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) dalej zwana: "Usg", powołując się na dyspozycję art. 93 ust. 1 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że skarga na określone akty jest dopuszczalna na zasadach określonych w ustawie. W rozdziale 10 Usg zawarto przepisy dotyczące nadzoru nad działalnością gminną, tj. działalnością gmin oraz związków i porozumień gminnych. Jest on sprawowany m.in. przez wojewodów, stosownie do art. 86 § 1 Usg, w określonym w ustawie zakresie. Według art. 90 ust. 1, wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, a akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 91 ust. 1 Usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy (podkr. Sądu) sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Według art. 93 ust. 1 Usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (podkr. Sądu). W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołane przepisy korespondują z regulacjami art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz § 3 Ppsa. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są poczynione przez Sąd podkreślenia w cytowanych przepisach słów "organ gminy". Uprawnienia wojewodów do zaskarżania do sądu administracyjnego wymienionych wyżej uchwał organów gminy wprowadzono bowiem do systemu prawa polskiego na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst pierwotny Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95). Zgodnie z jej art. 103, ustawa ta zasadniczo weszła wżycie w terminie i na zasadach określonych ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191). Zarządzenia organów można natomiast w tym trybie zaskarżać do sądu administracyjnego dopiero od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), stosownie do zmian wprowadzonych do ustawy o samorządzie gminnym na mocy art. 43 tej ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. Żaden z przepisów powołanych ustaw nie wskazuje na objęcie funkcjonujących do 1990 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 i z 1989 r. Nr 34, poz. 187), rad narodowych ani terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (dalej w skrócie: "t.o.a.p.") pojęciem "organ gminy". Nie wynikało to również z przepisów dostosowujących, przejściowych i końcowych w/w ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. Z kolei art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 198) stanowił jedynie, że zadania i kompetencje rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, określone w tej ustawie jako zadania i kompetencje gminy, przechodzą odpowiednio na rady, zarządy gmin lub wójtów albo burmistrzów (prezydentów miast). W powołanym przepisie była więc mowa jedynie o "przejściu" zadań i kompetencji. Także w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych, oprócz przewidzianego w art. 26 przejęcia przez organy właściwych gmin prowadzenia spraw powierzonych terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego na zasadach określonych w art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, które należeć miały do zadań własnych gminy lub zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a w art. 25 zawarcia regulacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, które miały być załatwiane przez właściwe organy lub upoważnione podmioty, z zachowaniem dotychczasowego toku instancji, także brak było przepisów obejmujących pojęcie "terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego" pojęciem "organu gminy" w rozumieniu przepisów Usg. Gmina w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – noszącej pierwotnie tytuł "ustawa o samorządzie terytorialnym", posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2). Stosownie do art. 11a ust. 1 Usg jej organami są: rada gminy oraz wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Tymczasem według ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, rady narodowe jako przedstawicielskie organy władzy państwowej i podstawowe organy samorządu społecznego były zarazem organami samorządu terytorialnego ludności w gminach, miastach, dzielnicach miast i województwach; urzeczywistniały władzę ludu pracującego miast i wsi, umacniały i rozwijały jego zdobycze, uczestniczyły w postępowej przebudowie społeczeństwa; strzegły podstaw socjalistycznego państwa oraz praworządności ludowej (art. 1). Rady narodowe wraz z samorządem mieszkańców miast i wsi tworzyły system samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 3). Według art. 5 ust. 1 i 2, rady narodowe wykonywały swoje zadania i kompetencje na sesjach oraz za pośrednictwem swoich organów, tj. prezydiów i komisji. Terenowe organy administracji państwowej były organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych. Gminy zaś, w myśl art. 13 ust. 2, były jednostkami podziału terytorialnego. Takim terenowym organem administracji państwowej był na szczeblu gminnym - zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 - naczelnik gminy, a zatem także Naczelnik Gminy i Miasta [.] jako organ wykonawczy i zarządzający właściwej gminnej rady narodowej. Tym samym, skoro autorem objętego skargą zarządzenia nie był organ gminy w rozumieniu przepisów Usg, lecz organ rady narodowej, to zaskarżenie takiego aktu przez wojewodę – pomimo, że stanowił on w dacie jego wydania akt prawa miejscowego, nie jest w myśl obowiązujących aktualnie przepisów prawa dopuszczalne. Nadmienić trzeba, że ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego przewidywała w rozdziale 12 - Środki nadzoru nad radami narodowymi i ich organami, który sprawowany był przez Prezydenta Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, wojewódzkie rady narodowe nad radami narodowymi stopnia podstawowego, Radę Ministrów nad działalnością terenowych organów administracji państwowej w dziedzinach objętych kompetencjami zdecentralizowanymi oraz wojewodów i podległych im kierowników wydziałów nad terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego. Środki, jakimi dysponowały wymienione organy pozwalały w ówczesnym czasie na uchylenie zaskarżonego w niniejszej sprawie przez wojewodę zarządzenia, a to stosownie do art. 146 ust. 1 i art. 145 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Wojewoda wyraźnie powołał się na przepis art. 93 ust. 1 Usg, jako podstawę wnoszonej skargi. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, w/w przepis nie uprawnia wojewody do zaskarżenia zarządzenia wydanego przez organ rady narodowej stopnia podstawowego. Sąd nie znalazł także innej podstawy prawnej dającej uprawnienie wojewodzie do zaskarżenia takiego zarządzenia terenowego organu administracji państwowej nawet, jeżeli stanowiło ono akt prawa miejscowego. W myśl cytowanego wcześniej art. 3 ust. 3 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, to rady narodowe wraz z samorządem mieszkańców miast i wsi tworzyły system samorządu terytorialnego. Tym samym zaskarżone przez Wojewodę zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy w [.] nr [.] z dnia [.] sierpnia 1984 r., jako zarządzenie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego będącego organem rady narodowej, a nie organem gminy, nie podlega kognicji sądu administracyjnego w trybie wskazanym przez Wojewodę, tj. na podstawie art. 93 ust. 1 Usg. Nie ma też innego przepisu prawa, który w opisanej sytuacji pozwalałby na kontrolę legalności zarządzenia wydanego przez terenowe organy administracji państwowej, a już z pewnością nie z inicjatywy wojewody. Dlatego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa jako niedopuszczalną. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że uznając, iż skarga nie mogła opierać się na wskazanym przez Wojewodę art. 93 ust. 1 Usg, o jej wniesieniu zawiadomiono osoby, które niewątpliwie miały interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu, gdyż kwestionowane zarządzenie dotyczyło nieruchomości, do których aktualnie mają one tytuł prawny oparty na prawie cywilnym – rzeczowym.