II SA/Rz 1364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu A.K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydaną w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J.K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], Burmistrz, działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 17b, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jend. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "K.p.a."), odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji na wstępie przywołał materialnoprawne podstawy wydania decyzji oraz wyjaśnił stronie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Następnie organ przeszedł do analizy zalegającej w aktach sprawy dokumentacji oraz oceny przesłanek tak pozytywnych, jak i negatywnych, związanych z przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W pierwszej kolejności Burmistrz ustalił, że w dacie złożenia wniosku została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, a zatem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojca. Osoby te są spokrewnione w stopniu pierwszym. Następnie organ w oparciu o oświadczenia skarżącej ustalił, że nie jest ona zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, jak również zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem od dnia 1 grudnia 2020 r. Dokonując analizy akt sprawy, w szczególności przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, Burmistrz ocenił, że skarżąca sprawuje stałą i osobistą opiekę nad swoim ojcem, w związku z czym nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Organ uznał więc, że została spełniona pozytywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., dotycząca niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego potrzebującą. Organ ustalił również, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, w konsekwencji czego spełnia kolejną pozytywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnie organ przeanalizował przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego leżące po stronie osoby wymagającej opieki zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. okoliczność legitymowania się przez ojca skarżącej odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym stopnień niepełnosprawności. W tym zakresie Burmistrz ustalił, że ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym widnieje zapis, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z treści orzeczenia wynika, że zostało ono wydane do 30 kwietnia 2022 r., nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 grudnia 2020 r. Ojciec skarżącej w dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności miał 79 lat. W związku z powyższym, w ocenie Burmistrza nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. nie da się ustalić czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wyjaśnił, że ww. przepis był co prawda przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, jednakże wydany w tej sprawie wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, nie spowodował pozbawienia przepisu mocy obowiązującej. W dalszej kolejności organ ustalił w jakim okresie mogłoby przysługiwać wnioskowane świadczenie i w tym zakresie wskazał, że w sprawie zastosowanie znalazłby art. 24 ust. 2a u.ś.r., a więc w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego należałoby przyznać świadczenie od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od dnia 4 grudnia 2020 r. do dnia ważności wydanego orzeczenia o niepełnosprawności, a więc do 30 kwietnia 2022 r. Następnie Burmistrz dokonał oceny negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, leżących po stronie wnioskodawczyni. Na podstawie oświadczenia skarżącej, organ ustalił, że nie ma ona ustalonego prawa do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., jak również tych wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 u.ś.r. Końcowo Burmistrz ocenił okoliczności wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w tym również oświadczeń złożonych przez skarżącą, organ ustalił, że ojciec skarżącej nie pozostaje w związku małżeńskim, jak również nie zachodzą inne sytuacje opisane w ww. przepisie, które wykluczałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podsumowując dokonane rozważania, organ I instancji podał, że nie kwestionuje faktu, iż skarżąca jest osobą faktycznie sprawującą opiekę nad ojcem, jednakże jednocześnie brak jest przepisów prawa, które pozwoliłyby organowi przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak wyjaśnił, decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a więc przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa, tj. art. 17 u.ś.r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, w złożonym odwołaniu wskazując, że przepis na podstawie którego organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, został w tym zakresie uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając powyższe Kolegium wskazało, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji odmownej miało charakter co najmniej przedwczesny. W ocenie SKO, organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Kolegium wyjaśniło, że wskazany przez organ I instancji powód, dla którego odmówiono przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi, gdyż przeszkody w tym zakresie nie stanowi moment powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. W przedstawionych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co musiało skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie SKO zobowiązało organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do dokonania ustaleń i oceny w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz zastosowania się do przedstawionej tam oceny prawnej, w szczególności zweryfikowania w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r., z uwzględnieniem przedstawionej przez Kolegium wykładni art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b), zaś w przypadku pozytywnej oceny, do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji Kolegium i wydanie nowej decyzji na podstawie § 1 wymienionego przepisu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu przysługuje od jednego rodzaju decyzji administracyjnych, wskazanych w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Chodzi mianowicie o decyzję kasatoryjną, przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadniczo, do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może skorzystać z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia tylko wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy interpretacji powołanego unormowania należy mieć na względzie, że ma ono charakter wyjątkowy, a konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie – przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (art. 136 k.p.a.). Możliwość "skasowania" decyzji pierwszoinstancyjnej otwiera się zatem dla organu odwoławczego tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też uczynił to w ograniczonym, niewystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie, bowiem nieustalone zostały istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skorzystanie przez organ drugiej instancji z powyższego rozwiązania prawnego jest też możliwe wówczas, kiedy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Zaznaczenia wymaga, że jeśli organ odwoławczy zdecyduje się na wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., to w jej uzasadnieniu winien wykazać, że zaistniały przesłanki powyższego tj. wskazać na naruszenie konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, podać precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnić, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium w żadnym zakresie nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, jeśli taka konieczność w ogóle istnieje, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium skupiło się mianowicie na omówieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i jego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i ze stanowiskiem organu w tym zakresie Sąd jak najbardziej się zgadza. W konkluzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji niesłusznie oparł decyzję o przepis, który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją. W kontrolowanej sprawie SKO nie wykazało jednak, że oprócz błędnej wykładni prawa materialnego zachodzi naruszenie prawa procesowego, jakie to naruszenia i przede wszystkim, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd celowo dość szeroko przytoczył ustalenia organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza jasno wynika, że zostały przeanalizowane i ustalone wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Każdorazowo wskazano na czym zostało oparte ustalenie konkretnej okoliczności. Przytoczone przez SKO przepisy art. 7, art. 12 1, 6 i 8 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie uprawniały więc do wydania decyzji kasacyjnej, która ma charakter wyjątkowy na tle obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 §2 k.p.a. a analiza decyzji organu I instancji wskazuje, że brak było podstaw do zastosowania takiego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r. na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a.