II SA/Rz 1366/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [....] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić Gminie Miasto kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. II SA/Rz 1366/14 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy Miasto skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], o odmowie ustalenia na rzecz M. i M. J. odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr: 914/1, 914/2, 914/3 i 914/4 obr. [...] R. – W., objętych decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa połączenia A. R. z ulicą C., etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, wynikającą z powyższej regulacji, jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Do takich podmiotów należą osoby i jednostki, które nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu aktu administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej czy postanowienia. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, natomiast skargę do sadu administracyjnego wniosła Gmina Miasto (jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego) na decyzję organu odwoławczego - Wojewody, w tej samej sprawie. Właściwość Prezydenta Miasta w tej sprawie wynika z art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). W ocenie Sądu Gmina Miasta nie posiada legitymacji do złożenia skargi na ostateczną decyzję Wojewody w sytuacji gdy w pierwszej instancji postępowania administracyjnego decyzję wydał jej organ - Prezydent Miasta. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym stanowisko, że wyżej opisana konfiguracja procesowa jest niedopuszczalna. Podkreślić należy, że to ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.). W takiej sytuacji to organ będzie reprezentował interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, (niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia), wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Należy przypomnieć, że z art. 32 P.p.s.a. wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z powyższym status strony przysługuje tylko organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ określony w art. 32 P.p.s.a., to organ, który wydał decyzję objętą skargą do sądu (w niniejszej sprawie jest nim Wojewoda). Natomiast rola organu pierwoszoinstancyjnego co do zasady kończy się z chwilą wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Art. 104 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Podkreślania wymaga również, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2 art. 104 k.p.a.). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ (Prezydent) wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 1919/06). Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a. Ponieważ Gmina Miasto nie posiada legitymacji do złożenia skargi na decyzję Wojewody wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej organu Gminy – Prezydenta Miasta, dlatego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. W pkt II postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.