II SA/Rz 1369/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. sp. k. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r.nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów -skargę oddala- II SA/Rz 1369/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, Marszałek Województwa – po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. Sp. k. z [...] listopada i [...] grudnia 2018 r. – decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) umorzył postępowanie o zmianę zezwolenia Marszałka Województwa nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S.-B.-R. Wskazał, że zezwolenie nr [...] zostało cofnięte jego decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], zaś wyrokiem z 31 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1190/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki na decyzję Kolegium. W tej sytuacji brak przedmiotu postępowania skutkuje decyzją o jego umorzeniu. Na skutek odwołania Spółki decyzja Marszała z [...] lutego 2019 r. została uchylona decyzją SKO z [...] maja 2019 r. nr [...]; Kolegium wskazało, że wyrok WSA nie jest prawomocny wskutek wniesienia od niego skargi kasacyjnej, co czyni decyzję o umorzeniu przedwczesną. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek Województwa postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] – działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1, art. 101 §1 i art. 123 K.p.a. - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S.-B.-R., do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 31 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1190/18. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii cofnięcia zezwolenia nr [...] warunkuje możliwość procedowania złożonego wniosku, stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wynik orzeczenia NSA jest kluczowy dla oceny, czy jest możliwa zmiana zezwolenia, czy też Marszałek powinien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. W zażaleniu na postanowienie Marszałka z [...] lipca 2019 r. Spółka – wnioskując o jego uchylenie - zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez NSA w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 31 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1190/18, podczas gdy istnieje konieczność zmiany warunków zezwolenia nr [...], bowiem do czasu zakończenia postępowania przed NSA skarżący ma prawo wykonywać przewozy regularne osób na rzeczonej trasie. Zarzucono także naruszenie art. 6 i art. 8 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów uzasadniających zmianę zezwolenia nr [...]. Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2019 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) dla toczącego się postępowania. Brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego, ale w doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ocenił zasadność zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, jak również w sposób wystarczający swe rozstrzygnięcie uzasadnił. Wskutek bowiem wniesienia skargi kasacyjnej powstał stosunek sądowo -administracyjny wyłączający podejmowanie rozstrzygnięć odnośnie zezwolenia Marszałka Województwa nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kolegium powołało się także na uchwałę NSA z 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale tej NSA zaznaczył, że kolizję postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Organ zawiesza postępowanie w trybie nadzwyczajnym, oczekując na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. W przypadku, gdy w toku kontroli sądowoadministracyjnej przesłanka, na którą w swoim wniosku powołuje się strona, została zbadana i uwzględniona, orzeczenie sądu będzie w istocie prowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji, wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Wówczas postępowanie w trybie nadzwyczajnym będzie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Z kolei w sytuacji, gdy sąd uzna, iż okoliczność na którą strona powołała się również we wniosku o wszczęcie nadzwyczajnej weryfikacji aktu administracyjnego nie zaistniała lub nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, organ wyda decyzję negatywną powołując się na powagę rzeczy osądzonej. W skardze do WSA w Rzeszowie na postanowienie SKO z [...] września 2019 r. Spółka (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 6 w zw. art. 7 K.p.a. poprzez niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a polegające na: - wydaniu zaskarżonego postanowienia pomimo nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, - nieuwzględnieniu faktu, iż wykonanie decyzji SKO z [...] sierpnia 2018 r. pozostaje wstrzymane na mocy postanowienia WSA w Rzeszowie z 31 października 2018 r. do czasu zakończenia postępowania przez NSA, - nieuwzględnienie, iż czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez NSA wynosi ok. dwa lata, co oznacza, iż przez ten okres skarżący będzie zmuszony wykonywać przewozy zgodnie z warunkami wydanego zezwolenia, pomimo iż warunki te nie są dopasowane do aktualnego stanu faktycznego, a to m.in. do zapotrzebowania podróżnych oraz do jego faktycznych możliwości świadczenia usług przewozowych na rzeczonej trasie, co powoduje, iż w przypadku nierealizowania kursów zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia będą na niego nakładane kary pieniężne, 2. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, wbrew obowiązkowi kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany spornego zezwolenia, podczas gdy jego zmiana jest uzasadniona i konieczna ze względu na słuszny interes skarżącego, a orzeczenie NSA nie będzie miało wpływu na niniejsze postępowanie, 4. art. 6 i art. 8 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów związanych z zaistniałą sytuacją, uzasadniających zmianę spornego zezwolenia, w tym zaniechanie przesłuchania strony – M. C., 5. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez NSA w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 31 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1190/18, podczas gdy w chwili obecnej istnieje konieczność zmiany warunków zezwolenia Marszałka nr [...] na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób - przewozy regularne w ramach linii S.- B.- R. zgodnie z wnioskiem skarżącego, bowiem do czasu zakończenia postępowania przed NSA skarżący ma prawo wykonywać przewozy na tej trasie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżonego postanowienia SKO i utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wydanego skarżącej Spółce przez Marszałka zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii S.-B.-R. do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Rzeszowie oddalającego jej skargę na ostateczną decyzję SKO o cofnięciu jej tego zezwolenia. Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień nie wykazała, by dotknięte były wadami uzasadniającymi potrzebę ich eliminacji z obrotu prawnego. Celem instytucji procesowej zawieszenia postępowania administracyjnego jest zapewnienie racjonalności postępowania, co związane jest z przejściowym przerwaniem przez organ administracji czynności procesowych w sytuacjach, w których stosowne przepisy nie pozwalają na dalsze prowadzenie postępowania i uzależniają to od usunięcia zaistniałych przeszkód. W rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie obligatoryjnej przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; zgodnie z ta regulacją, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy sytuację, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. Oznacza to, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, a treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu. Kluczowe dla przyjęcia zaistnienia sytuacji o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. W ocenie Sądu, trafnie uznały orzekające w sprawie organy, że taka sytuacja wystąpiła w sprawie o zmianę zezwolenia Marszałka nr [...] na wykonywanie przez Spółkę przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowymi i miała związek z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia, tj. nierozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Rzeszowie z 31 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1190/18 o oddaleniu jej skargi na decyzję SKO z [...] sierpnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka z [...] maja 2018 r. o cofnięciu tego zezwolenia. Ponieważ kwestia posiadania zezwolenia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jego zmiany, nie budzi wątpliwości, że wniosek o zmianę zezwolenia może być merytorycznie rozpatrywany tylko wtedy, gdy wnioskujący takie zezwolenie posiada. Ponieważ Marszałek decyzją z [...] maja 2018 r. cofną Spółce zezwolenie, a która to decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją SKO z [...] sierpnia 2018 r. wydaną jeszcze przed złożeniem wniosku o zmianę zezwolenia (pisma z [...] listopada i [...] grudnia 2018 r.), to mimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego wniesieniem przez Spółkę skargi na tę decyzję, okoliczność ta nie mogła zostać pominięta przez te organy przy rozpatrywaniu kwestii zmiany zezwolenia. Zmienić bowiem można tylko takie zezwolenie które obowiązuje, z czym nie można także utożsamiać udzielenia Spółce na czas postępowania sądowego ochrony tymczasowej wynikającej z wstrzymania wykonania przez WSA w Rzeszowie (postanowieniem z 31 października 2018 r. II SA/Rz 1190/18) zaskarżonej decyzji SKO z [...] sierpnia 2018 r., zwłaszcza że zgodnie z art. 61 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (§ 1), a do wydania przez sąd na wniosek skarżącego postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności o których mowa w § 1 może dojść tylko gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (§ 3), przy czym postanowienie takie w razie zmiany okoliczności sąd może w każdym czasie zmienić lub uchylić (§ 4). Adekwatny do powyższego pozostaje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 sierpnia 2013 r. II GSK 639/12 (OSP 2014/5/54), mimo że został on wydany na kanwie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gry na automatach o niskich wygranych i dotyczył kolizji pomiędzy prowadzonym przez organ administracji postępowaniem o cofnięcia tego zezwolenia a postępowaniem w sprawie dokonania korekty wykazu punktów gier o których mowa w tym zezwoleniu. W wyroku tym NSA wskazał, że wcześniejsze cofnięcie spółce decyzją nieostateczną zezwolenia na prowadzenie gier, bez względu na jego wykonalność, ostateczność czy prawomocność, uniemożliwia prowadzenie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie żądania dotyczącego modyfikacji cofanego zezwolenia. Tym bardziej więc – gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie – kwestia cofnięcia Spółce zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowymi została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (utrzymującą w mocy decyzję o jego cofnięciu), wobec złożonego następnie wniosku o jego zmianę, prawidłowym było przypisanie w tym postępowaniu charakteru zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikowi postępowania sądowoadministracyjnego, który tak w dacie wydawania przez Marszałka postanowienia o zawieszeniu w trybie tego przepisu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] jak i w dacie wydania przez SKO zaskarżonego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji związany był z wynikiem rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Rzeszowie z 31 grudnia 2018 r. II SA/Rz 1190/18 o oddaleniu jej skargi na decyzję SKO z [...] sierpnia 2018 r. dotyczącą cofnięcia tego zezwolenia. Ze stanowiskiem tym koresponduje powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017/5/73), w której Sąd ten wskazał, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Podsumowując, orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że kwestia posiadania przez Spółkę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie jego cofnięcia stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o zmianę tego pozwolenia, w związku z czym zaistniała określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawa do zawieszenia tego postępowania. W tej sytuacji, wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na nieprawidłowe zastosowanie tej regulacji, a także nie stwierdzając innych uchybień względem zaskarżonego postanowienia mogących mieć wpływ na jego treść a podlegających uwzględnieniu z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.