II SA/Rz 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO.4110/148/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO.4110/148/2021 o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") decyzją z dnia 11 października 2021 r. nr PS.5010.12.2021 przyznał TB (dalej: "skarżącemu") zasiłek stały od dnia 1 października 2021 r. w wysokości 510,29 zł miesięcznie. Z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika kiedy ww. decyzja została doręczona skarżącemu. Akta postępowania administracyjnego zawierają natomiast podpisane przez skarżącego oświadczenie (bez daty jego złożenia) o zrzeczeniu się na zasadnie art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia 11 października 2021 r. W dniu 27 października 2021 r. skarżący złożył w siedzibie organu I instancji odwołanie od decyzji z dnia 11 października 2021 r. nr PS.5010.12.2021, kwestionując wysokość przyznanego zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO.4110/148/2021, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy podał, że skarżący był jedyną stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. Wobec powyższego, skoro złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to – stosownie do art. 127a § 2 K.p.a. – z dniem doręczenia tego zrzeczenia organowi I instancji, decyzja stała się ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, TB wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez pracowników organu I instancji, a jego wolą jest zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Poddawszy ocenie legalności zaskarżone postanowienie w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż wynika to ze skargi, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wymieniony przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w sposób określony w art. 39 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z art. 42 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§1); pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§2); w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§3). Ponadto odbierający pismo potwierdza doręczenia mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się potwierdzenie doręczenie decyzji stronie (karta akt admin. nr 3), na którym znajduje się podpis strony, ale brak daty potwierdzającej, w jakim dniu nastąpiło doręczenie decyzji skarżącemu. Brak również potwierdzenia, że nastąpiło to w lokalu organu, a doręczenia dokonał pracownik tego organu wymieniony z imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska. Ma to istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem brak skutecznego doręczenia decyzji stronie powoduje, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Wynika to z art. 110 § 1 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Kwestia powinna być szczegółowo wyjaśniona, a następnie oceniona w aspekcie skutków procesowych doręczenia decyzji stronie i zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Czym innym jest wydanie decyzji i pozostawienie w aktach administracyjnych, a czym innym jest doręczenie decyzji stronie, co jest czynnością wywołującą skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie również budzą wątpliwości natury procesowej okoliczności złożenia oświadczenia przez skarżącego o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Zrzeczenie się prawa do wniesienie odwołanie reguluje art. 127a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W myśl jego § 2 dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Ustawodawca w art. 127 a § 1 k.p.a. posłużył się sformułowaniem "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", co oznacza, że strona uprawniona może zrzec się swojego prawa do wniesienia odwołania do ostatniego dnia upływu tego terminu. Stosownie do treści art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 tego Kodeksu wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu wydania decyzji to jest 11 października 2021 r. złożył oświadczenie w trybie art. 127a k.p.a., od ww. decyzji, ale brak jest dowodu kiedy to oświadczenie dotarło do organu bowiem brak potwierdzenia stosownym stemplem przez organ. Samo dołączenie do decyzji takie oświadczenia w rozpoznawanej sprawie z datą 11 października 2021 r. potwierdza wyłącznie, datę oświadczenia skarżącego, a nie datę złożenia w organie. Jest to istotne dla zbadania, czy zrzeczenie prawa do wniesienia odwołania nastąpiło w terminie. Sąd za błędne przyjmuje stanowisko Kolegium, że strona nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią oświadczenia woli. W decyzji organu I instancji jest pouczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, ale istnieją wątpliwości, czy strona została z tym pouczeniem prawidłowo zapoznana wobec opisanych wyżej naruszeń dotyczących doręczenia decyzji tego organu. Zastanowić można się nad kompletnością tego pouczenia w zakresie możliwości odwołania oświadczenia złożonego w trybie art. 127a k.p.a. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko prezentowane przez prof. dr hab. Jana Zimmermanna, że: "prawo wniesienia odwołania stanowi publiczne, formalne prawo podmiotowe obywatela. Skoro jest to prawo podmiotowe, to oczywiście nie można się go zrzec, nie można przekazać innemu podmiotowi, nie podlega ono też sukcesji administracyjnej. Ma ono charakter indywidualny i osobisty, a jest związane ze statusem strony postępowania administracyjnego. Należy przyjąć, że i tak, pomimo wprowadzenia tego rodzaju możliwości, strona ma prawo zmienić zdanie i wykorzystać swoje prawo podmiotowe do upływu ostatniego dnia terminu. Dopuszczenie takiego zrzeczenia się godzi w samą istotę publicznego prawa podmiotowego (zob.: J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2017/8 s. 15-16. oraz wyrok WSA w Gliwicach z 8.06.2020 r. II SA/Gl 175/20 dostępny w cbosa). Także w wyroku z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 409/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostaje pozbawione skuteczności prawnej w wyniku wniesienia w terminie odwołania. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W rozpoznawanej sprawie strona nie mogła zastosować się pouczenia o cofnięci zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i terminu w jakim mogła to uczynić, gdyż takiego pouczenia w decyzji organu I instancji nie było. Pouczenie organu I instancji o przysługujących stronie środkach sformułowane w sposób mało przejrzysty i mogący budzić wątpliwości, może unicestwić prawo strony do ponownego rozpoznania jej sprawy przez organ drugiej instancji. Strona nie mogła skutecznie zrealizować uprawnienia wynikającego zasady określonej w art. 15 k.p.a. Dodać również należy, iż takie zachowanie organu narusza również zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. czy zasadę informowania stron zawartą w art. 9 oraz art. 112 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, ze doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż Kolegium nie zrealizowało w należyty sposób zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 k.p.a., gdyż nie ocenił, czy decyzja została prawidłowo doręczona stronie, daty wpłynięcia do organu oświadczenia o zrzeczeniu się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania, oraz pouczenia o terminie i trybie cofnięcia zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wobec przedstawionych wyżej naruszeń prawa procesowego w rozpoznawanej sprawie było przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazania co do ponownego postępowania administracyjnego wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.