II SA/Bk 409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi R. I. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie. R. I. złożył do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., po rozpatrzeniu wniosku R. I. z dnia [...] marca 2018 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności o charakterze okresowym do dnia [...] kwietnia 2021 r., z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności 07-S. Orzeczenie zawierające pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania oraz o przysługującym prawie zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania zostało doręczone stronie skutecznie w dniu [...] kwietnia 2018 r. R. I. w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożył oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zrzekam się prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...]-04-2018 znak: [...]. Zostałem poinformowany, że skutkuje to, iż orzeczenie staje się ostateczne i prawomocne." Pod niniejszym oświadczeniem został złożony przez stronę czytelny podpis. Następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. R. I. za pośrednictwem urzędu pocztowego złożył odwołanie od przedmiotowego orzeczenia, które organ pierwszej instancji przekazał do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu [...] kwietnia 2018 r. (wpływ do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r.), stwierdzając że odwołanie nie zostało wniesione w terminie. W odwołaniu podał, że nie zgadza się z zaliczeniem go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i wniósł o zmianę tego stopnia. Organ odwoławczy wywiódł, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania. Oświadczenie w tym przedmiocie musi mieć formę pisemną oraz zostać złożone przed organem który wydał decyzję. Dopuszczalne jest również przesłanie oświadczenia pocztą lub środkami komunikacji elektronicznej na ogólnych zasadach. W wyniku zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, co oznacza, że strona która złożyła takie oświadczenie nie może jej zaskarżyć. Nie jest zatem możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie, bowiem w przypadku jego złożenia jest ono niewzruszalne. W kontekście powyższego organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie organu pierwszej instancji zostało doręczone prawidłowo. Z uwagi na skuteczne złożenie w dniu [...] kwietnia 2018 r. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przedmiotowe orzeczenie stało się ostateczne i prawomocne. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. i należało stwierdzić jego niedopuszczalność. R. I. w skardze na to postanowienie podał, że odwołanie wniósł w terminie. Odnośnie oświadczenia dotyczącego zrzeczenia się prawa do odwołania skarżący wyjaśnił, że urzędnik Zespołu w S. dał mu do podpisania dwa egzemplarze i powiedział, że jeden stanowi pokwitowanie odbioru orzeczenia a drugi stanowi wyrażenie zgody na odebranie korespondencji. O "żadnej odmowie nikt go nie informował a przecież ten urzędnik powinien go traktować jako osobę niepełnosprawną a tak dał mu do podpisu i sprawę sobie załatwił". Skarżący podał, że coraz gorzej się czuje i w związku z tym wnosi o zaliczenie go do grupy o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] maja 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zaliczenia skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu m.in. o treść art. 134 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257; dalej powoływana jako K.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższej normy wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić czy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w K.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, dostępne internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływana jako CBOSA). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym przez przepis ustawowy, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę niedopuszczalności odwołania organ wskazał skorzystanie przez stronę z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, co skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji. W tym miejscu podać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; zwana dalej ustawą nowelizującą). Zgodnie z art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej po art. 127 K.p.a. dodano art. 127a § 1 i § 2 obrzmieniu: "§ 1 W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2 Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". W ocenie Sądu organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 K.p.a. Podnieść należy, że ustawodawca w przepisie art. 127a § 1 K.p.a. posłużył się zwrotem "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", co oznacza, że jedynie w momencie biegu terminu do wniesienia odwołania strona uprawniona może zrzec się swojego prawa do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, zaś z brzmienia art. 129 § 1 K.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z regulacji tych wynika, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1 K.p.a.), a gdy była ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Aby zatem można było się powołać na unormowanie wynikające z art. 127a § 1 K.p.a., jak to czyni organ odwoławczy, należało najpierw ustalić kiedy w rozpoznawanej sprawie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej skarżący o treści decyzji organu pierwszej instancji dowiedział się w dniu jej wydania, tj. [...] września 2018 r. W tym samym dniu, tj. [...] września 2018 r. skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2018 r. rozpoczął się w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc [...] września 2018 r. Przepis art. 57 § 1 K.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W konsekwencji, od tego też dnia skarżący mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie – "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" (a nie od dnia doręczenia decyzji) nie może bowiem oznaczać czasu sprzed daty rozpoczynającej bieg terminu do wniesienia odwołania. W sprawie niniejszej data tych dwóch czynności – odbioru decyzji i złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się uprawnienia do skorzystania ze środków odwoławczych jest tożsama. Oznacza to zatem, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia do odwołania złożone zostało w dniu poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przyczyn, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dokonał wadliwego zastosowania art. 127a § 1 K.p.a., nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję - orzeczenie przymiotu ostateczności i prawomocności. Jak wskazano wyżej, oświadczenie, na które powołuje się organ odwoławczy zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania (tak też: WSA w Gliwicach w wyroku z 28 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 24/18 i WSA w Olsztynie w wyroku z 14 grudnia 2017 r., II SA/Ol 973/17, pub. CBOSA). Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne sprawy niniejszej, prowadzą do wniosku, że nie tylko data złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania nakazuje potraktować je za nieskuteczne. Z treści skargi wynika, że skarżący nie był świadomy tego, że podpisał takie oświadczenie. O tym, że istotnie tak było, zdaniem Sądu, świadczy fakt że skarżący w terminie złożył odwołanie w którym nie zgodził się z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Błędne przy tym jest stanowisko organu, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu. Organ pierwszej instancji jako datę wniesienia odwołania przyjął datę jego wpływu do organu, tj. [...] września 2018 r. Zgodnie zaś z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Odwołanie w sprawie niniejszej zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] września 2018 r. Skoro decyzja została doręczona w dniu [...] września 2018 r. to termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] września 2018 r., a zatem wniesienie odwołania w dniu [...] września nastąpiło w terminie. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że dodanie art. 127a K.p.a. miało na względzie ekonomię postępowania. Nadto w uzasadnieniu wywodzi się, że oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania oraz, że w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, więc strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Przy czym czyni się zastrzeżenie, że tylko oświadczenie prawidłowo złożone jest niewzruszalne (vide: uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej Sejm VII Kadencji, druk nr 1183, s. 57 – 58). W sprawie niniejszej oświadczenie zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania i zostało podpisane przez skarżącego niejako na skutek wprowadzenia go w błąd przez organ. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do przyjęcia, że na skutek prawidłowo złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się przez stronę prawa do odwołania, odwołanie było niedopuszczalne. Oświadczenie to bowiem zostało złożone w sposób nieprawidłowy a zatem nie powinno rodzić skutku niedopuszczalności odwołania. Nadmienić przy tym należy, że w doktrynie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym także "strona, która skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez wyraźne oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. Oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania może być zawarte w treści odwołania. Przez cofnięcie zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania następuje całkowite pozbawienie zrzeczenia się skuteczności prawnej. Możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli nie nastąpiły jeszcze skutki w postaci nabycia cechy ostateczności i prawomocności przez decyzje organu pierwszej instancji. Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest czynnością jednostronną. Można w związku z tym przyjąć, że nie jest wymagana zgoda organu administracji publicznej na cofnięcie (odwołanie) zrzeczenia, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania" (vide: A. Wróbel. Komentarz do art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 13, pub. Lex). Z powyższego, zdaniem Sądu, można wywieść, że skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostaje pozbawione skuteczności prawnej w wyniku wniesienia w terminie odwołania. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że nawet przy założeniu że oświadczenie z dnia [...] września 2018 r. było skuteczne, to na skutek wniesienie przez skarżącego w terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, oświadczenie to zostało pozbawione skuteczności. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji