II SA/Rz 1370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1370/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi T.Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2021 r. nr [...] dotycząca przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał T.Z. specjalny zasiłek celowy w kwocie 300 zł. Organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania dokonał analizy sytuacji majątkowej i finansowej wnioskodawcy, ustalając, iż jego dochód po odliczeniach wynosi 1097,13 zł, czyli przekracza kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.) wynoszące 701 zł. Pomimo to organ uznał za konieczne udzielenie wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków z uwagi na trudną sytuację rodzinno - bytową i zdrowotną. W odwołaniu od decyzji Wójta T.Z. wskazał, iż kwota przyznanego świadczenia jest zbyt niska i nie pokrywa poniesionych wydatków związanych z koniecznością wykupu leku czy przejazdów do lekarza i szpitala. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 41 pkt 1, art. 100 ust .7 i 8 u.p.s. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że w świetle przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości, przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 39 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznania zasiłku celowego dają organowi dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy w gruncie rzeczy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. O tym, czy wnioskodawca może otrzymać zasiłek celowy, decyduje zatem wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ orzekający, mający na celu ustalenie, czy osoba ubiegająca się o ww. świadczenie spełnia wskazane m.in. w art. 8 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przesłanki do przyznania jej wskazanego wyżej świadczenia. W dalszej części uzasadnienia swej decyzji Kolegium wskazało, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, po prawidłowym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rodzinno - materialnej oraz zdrowotnej "T.W." na podstawie informacji z ZUS-u oraz organów komorniczych. Ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i 4 u.p.s., polegającymi na dostosowywaniu rodzaju, formy i wysokości świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również z uwzględnieniem potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Reasumując powyższe uwagi organ odwoławczy stwierdził, że "analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji objął przedmiotem badania wszystkie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, które obligują organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych. W przypadku uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, bowiem jego analiza pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny zgromadzonego materiału wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO T.Z. zarzucił organowi pominięcie wydatków na leki (600 zł), opłat za media (ok. 400 zł za miesiąc) oraz wyjazdów do [....] (koszt jednego wyjazdu 200 zł). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji SKO z [...] lipca 2021 r. doprowadziła do uznania zasadności skargi, skutkującej koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stanowiąc konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (...). Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi (...) także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z 12.06.2002 r., P 13/01, OTK-A 2002/4, poz. 42, s. 564) (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15). W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego a nie innego załatwienia jej żądania. Uzasadnienie decyzji powinno być zatem sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Odnosząc wskazane wyżej wymogi do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia, stanowiąc kompilację fragmentów przepisów mających zastosowanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej i ogólnych rozważań na temat zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Na próżno jednak szukać w nim odniesień do rozpoznawanej sprawy, czy to odnośnie stanu faktycznego, czy uwzględnionych dowodów, czy też wyjaśnienia podstawy prawnej przyznanego specjalnego zasiłku celowego. Organ II instancji mimo powołania w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. (dot. przyznania specjalnego zasiłku celowego) zdaje się w swych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu decyzji całkowicie pomijać tę podstawę prawną, nawiązując zamiast tego do art. 39 u.p.s., który jakkolwiek również normuje świadczenie z zakresu pomocy społecznej, to dotyczy zasiłku celowego, który w sensie prawnym jest zupełnie innym świadczeniem. Uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera przy tym fragmenty w ogóle nie odnoszące się do rozpoznawanej sprawy, takie jak: "W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rodzinno - materialnej oraz zdrowotnej T.W. na podstawie informacji z ZUS-u oraz organów komorniczych" oraz ogólne zdania - w swej konstrukcji i w kontekście rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji – za zupełnie nielogiczne: "analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji objął przedmiotem badania wszystkie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, które obligują organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Odnosząc się do tak skonstruowanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO Sąd wskazuje, że po pierwsze, sprawa nie dotyczy T.W., a aktach organu I instancji i wydanej przez niego decyzji nie ma żadnych dokumentów i odniesień do jakichkolwiek "informacji z ZUS-u oraz organów komorniczych"; zapewne jest to passus przeklejony lub nie usunięty z treści uzasadnienia innej decyzji, co świadczy o rażącym niedbalstwie przy rozpatrywaniu odwołania i sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Po drugie, w kontekście powyższego nie wiadomo także, czy wg organu odwoławczego organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy objął (czy też nie) wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a tym samym dochował bądź naruszył wymienione przepisy procedury administracyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów konstrukcyjnych, co wyklucza merytoryczną kontrolę jej legalności. Brak w nim bowiem wskazania udowodnionych faktów, dowodów na których oparł się organ oraz wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem (właściwych) przepisów prawa. Świadczy to o nieprawidłowym przeprowadzeniu przez organ procesu dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2020 r. II SA/Wa 1856/19, LEX nr 3010095). Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r. II GSK 1453/18, LEX nr 3229288). Organ odwoławczy nie poddał zatem ocenie stanowiska strony wnoszącej odwołanie (powołując się przy tym na niewystępujące w sprawie okoliczności faktyczne), czym uchylił się w sposób rażący od obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji utrzymania w mocy kwestionowanej decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, z powodu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazania co do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji wynikają dla SKO wprost z poczynionych wyżej rozważań.