II SA/Rz 138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) Nr (...). II SA/Rz 138/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115 – zwane dalej rozporządzeniem) po rozpatrzeniu odwołania T. B. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – pylica płuc z poz. 3 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w przypadku skarżącego opinię lekarską wydali lekarze pracujący w placówkach medycznych wyznaczonych w § 3 rozporządzenia, mający specjalistyczną wiedzę z zakresu medycyny pracy. Jednostki medycyny pracy obydwu instancji orzekły o nierozpoznaniu choroby zawodowej pylicy płuc. Narażenie zawodowe zainteresowanego na dymy i pyły spawalnicze w środowisku pracy nie jest kwestionowane, ani przez jednostki medycyny pracy, ani przez organy inspekcji sanitarnej, ale nie rozpoznano zmian chorobowych typowych dla pylicy płuc, aby stwierdzić chorobę zawodową. Podstawą do rozstrzygnięcia każdej postaci pylicy jako choroby zawodowej i określenia stopnia jej ciężkości są zmiany radiologiczne o charakterze rozsianych zagęszczeń ogniskowych widoczne w klasycznym zdjęciu radiologicznym w projekcji AP. Zmiany te maja charakter trwały z tendencją do nasilania się w czasie w związku z progresywną naturą włókna. Tomografia komputerowa i badanie histopatologiczne są jedynie badaniami pomocniczymi w diagnozowaniu i różnicowaniu pylicy, nie mogą stanowić podstawy do rozpoznania schorzenia w kategorii choroby zawodowej. Za nieprawdziwe organ uznał zarzut odwołania o nieuwzględnieniu wyników badania histopatologicznego z 14.03.2006r. wskazujących na istnienie zmian mikroskopowych charakterystycznych dla pylicy żelazowo – krzemowo – węglowej. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy ocenił te wyniki badań gdyż stwierdził, że opisywane zmiany w płucach uległy regresji po przeprowadzonym leczeniu. Regresję zmian potwierdzono badaniem HRCT we wrześniu 2006r., jak również klasycznym zdjęciem płuc wykonanym podczas diagnostyki. Organ podał, że nie jest władny ingerować w dobór i zakres badań przeprowadzanych przez lekarzy medycyny pracy wydających opinię w trybie § 6 rozporządzenia. Opinia ta jest wiążąca w zakresie rozpoznania choroby zawodowej. W skardze do Sądu skarżący T. B. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji m.in. na wytycznych Międzynarodowego Biura Pracy z 1970r., które nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa; naruszenie art. 136 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanej przez skarżącego innej metody diagnostycznej w celu ustalenia choroby zawodowej; naruszenie § 8 rozporządzenia RM z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych poprzez niepodjęcie innej czynności niezbędnej do uzupełnieni materiału dowodowego przez nieskierowanie strony na badanie innego rodzaju w celu stwierdzenia choroby zawodowej. Na podstawie opisanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że w sytuacji nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji dalszego postępowania dowodowego polegającego na użyciu innej metody diagnostycznej spowodowało faktyczne ograniczenie postępowania do jednej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia stały się kwestionowane przez stronę fakty ustalone przez organ pierwszej instancji, których organ odwoławczy nawet nie próbował zweryfikować i dlatego naruszył art. 136 w zw. z art. 77 k.p.a. Nadto organ odwoławczy stosownie do § 8 cyt. rozporządzenia nie podjął innej czynności niezbędnej do uzupełnienia materiału dowodowego, a to skierowanie skarżącego na innego rodzaju badanie niż uprzednio były wykonane. W kontekście tego przepisu niezasadne jest stanowisko organu o niemożność ingerowania w dobór i zakres badań przeprowadzanych przez biegłych lekarzy medycyny pracy. Takie twierdzenie prowadzi do sytuacji, gdy organ jest bezwzględnie związany opinią lekarza, która de facto nie podlega żadnej weryfikacji, zatem decyzja organu staje się jedynie urzędowym potwierdzeniem opinii lekarza. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Sąd uznał skargę za zasadę, ale wyłącznie z przyczyn, które uwzględnił z urzędu. Trybunał Konstytucyjny Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 uznał art. 237 § 1 i pkt 2 i 3 Kodeksu pracy – w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, jak również wytycznych takich nie można zrekonstruować z treści innej ustawy. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej jest również niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał orzekł, że uznane za niekonstytucyjne przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku ustaw RP, a ogłoszenie wyroku nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. w Dz. U. nr 116, poz. 740. Wymienione wyżej przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału przepisów ma szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzję organów I i II instancji jak zostały podjęte, gdy zakwestionowane przez Trybunał przepisy formalnie jeszcze obowiązywały. Sąd przyjął, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie tzw. supernorma intertemporalna, wynikająca z art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, przełamująca ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości nawet, jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego. Dyskwalifikacja z powodu niekonstytucyjności zamyka, bowiem zawsze drogę do stosowania normy prawnej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności (szerzej w tej kwestii wypowiedziały się K. Gonera, E. Łętowska w: "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności" Państwo i prawo 2008/5). Zatem w przypadkach, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis tarci moc z chwilą ogłoszenia tego orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 21.06. 2007 I OSK 1030/06; z 31.01.2008 II OSK 1599/07 wyrok WSA w Gdańsku z 8.01.2009r, III SA/Gd 191/08 LEX nr 470288: wyrok NSA 6 lutego 2008r. II OSK 1745/07 LEX nr 357511), a oparty jest na art. 178 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami niższego niż ustawa rzędu, realizowane przez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania, podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz.1115 ze zm.), będące aktem prawnym niekonstytucyjnym nie mogło być zaakceptowane przez Sąd jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Sąd podziela przy tym argumentację WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17.12.2007r. III SA/Kr 932/08 nie publ.), który uznał, że za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomii procesowej. Nie jest bowiem zasadne orzeczenie przez sąd według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Pomimo uwzględnienie skargi Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a, bowiem przedmiotem zaskarżenia była decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania bowiem wniosek o ich zwrot nie został złożony do czasu zamknięcia rozprawy /art. 210 p.p.s.a./. Uwzględnienie skargi powoduje, iż sprawa dotycząca ewentualnego stwierdzenia choroby zawodowej będzie ponownie rozpatrzona na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 2.07.2009 r. nr 105, poz. 869.