II SA/Rz 1381/24

19 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu MD od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 11 września 2024 r. nr SKO.4111/204/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 11 września 2024 r. nr SKO.4111/204/2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz MD kwotę 480 zł /słownie: czterystu osiemdziesięciu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 11 września 2024 r. nr SKO.4111/204/2024, wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Po rozpatrzeniu wniosku MD (dalej: "Skarżącej"), decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] , Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – JD. Organ I instancji podniósł, że niepełnosprawność JD powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Niemniej zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., rodzeństwu, jako osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2890 z późn. zm.) – dalej: "k.r.o.", obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Wobec powyższego, skoro matka niepełnosprawnej – JD żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jest ona osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji i jednocześnie uprawnioną do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 11 września 2024 r. nr SKO.4111/204/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podało, że zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. K 38/13 zostało uznane za niezgodne z ustawą zasadniczą. Skoro ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w jego sentencji derogacja nie powoduje luki niekonstytucyjnej, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być stosowany. Organ I instancji niesłusznie oparł zatem decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznano za niezgodny z Konstytucją. W ocenie organu odwoławczego, ta okoliczność wypełnia hipotezę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." i obligowała do wydania decyzji kasacyjnej. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MD wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że poza przytoczeniem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. K 38/13, organ odwoławczy nie wykazał, aby w opisywanej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Tym bardziej, że uzasadnienie decyzji nie odnosi się zupełnie do argumentacji organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw, jako oczywiście zasadny, został przez Sąd uwzględniony. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się zarówno do uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Wójt stwierdził bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że niepełnosprawność JD powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie oparł zatem decyzji odmownej na niekonstytucyjnym przepisie tej ustawy, lecz na art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. oraz kolejności osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej. Po drugie, organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Rację należy przyznać Skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym zakresie doszło do rażącego naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, jako że uzasadnienie kwestionowanej decyzji w ogóle nie odnosi się do stanowiska wyrażonego przez organ I instancji. Słusznie również podnosi Skarżąca, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wiąże także organ odwoławczy. Należy zatem wskazać, że błędna wykładnia przepisów prawa materialnego z oczywistych względów nie może zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym Kolegium winno rozpatrzyć odwołanie Skarżącej poprzez wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, a przypadku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego winno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Tym bardziej, że przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie są, co do zasady, trudne do ustalenia przez rozstrzygające sprawę organy administracji. Dopiero potencjalne wykazanie jakie konkretnie przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji o charakterze merytorycznym nie zostały ustalone przez organ I instancji, a nadto, że nie mogły zostać ustalone na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego na etapie postępowania odwoławczego, uprawniałoby do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja nie zachodzi zaś w opisywanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.)., na kwotę 480 zł. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium zastosuje się do wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku oraz uwzględni, że matka niepełnosprawnej orzeczeniem z 7 lutego 2024 r. nr PCPR-PZO.6231.3322.2023 została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.