II SA/Rz 1397/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej: "SKO", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...].09.2018 roku znak: [...] w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...].08.2017 r. znak: [...], dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci: DM PM od 01.11.2017 do 31.10.2018. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...].08.2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] przyznał WM ( dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") świadczenia rodzinne w formie: 1) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat dla DM w kwocie 124,00 zł miesięcznie oraz na okres od 2017.11.01 do 2018.10.31 2) zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat dla PM w kwocie 124,00 zł miesięcznie oraz na okres od 2017.11.01 do 2018.10.31 3) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2018/2019 dla DM w kwocie 100,00 zł jednorazowo, 4) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2018/2019 dla PM w kwocie 100,00 zł jednorazowo. W dniu 27 sierpnia 2018 roku skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, że mąż SM z dniem 01.10.2017 r. uzyskał prawo do emerytury z ZUS w miejsce pobieranego uprzednio świadczenia przedemerytalnego. Jednocześnie przedłożyła oświadczenie męża o pobieraniu od dnia 1.11.2017 r. emerytury w kwocie 2200,92 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] września 2018 roku znak: [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], uchylił własną decyzję z dnia [...].08.2017 r. znak: [...], dotyczącą przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci: DM PM od 01.11.2017 do 31.10.2018 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji z jaką datą następuje utrata prawa do świadczeń rodzinnych, - art 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji mocy wstecznej bez ustawowego upoważnienia, - naruszenie art 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że wypłacone na jej rzecz świadczenia rodzinne były świadczeniami nienależnie pobranymi w sytuacji, gdy nie została prawidłowo pouczona o braku podstaw do ich pobierania, - nieprawidłowe obliczenie dochodu rodziny poprzez pominięcie przy ustalaniu składu rodziny niepełnosprawnego syna KM. Organ II instancji nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że dochód rodziny skarżącej w dacie wydania decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci DM PM spełniał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania tych świadczeń. Z dniem 01.10.2017 r. SM – mąż skarżącej uzyskał emeryturę z ZUS w kwocie 2200,92 zł, w miejsce dotychczas pobieranego świadczenia przedemerytalnego w kwocie 1289,94 zł miesięcznie. Fakt ten spowodował wzrost dochodu na osobę w rodzinie z kwoty 522,26 zł do kwoty 750,01 zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe wynoszące 674 zł na osobę w rodzinie. Na tej podstawie organ przyjął, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, o której ta nie poinformowała organu, pomimo prawidłowego pouczenia, w związku z czym przyjął, że pobrane przez nią świadczenia stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie daty w jakiej nastąpiła utrata świadczeń rodzinnych wskazując, że organ uchylił decyzję w całości. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez nadanie decyzji mocy wstecznej, co w drodze wyjątku zostało zastrzeżone dla świadczeń nienależnie pobranych. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09, w którym wskazano, że na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine tj. że osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Odnosząc się do zarzutu nie zaliczenia do członków rodziny pełnoletniego, niepełnosprawnego syna organ wskazał, że nie mieści się on w definicji członka rodziny z art 3 pkt 16 u.ś.r. Legitymuje się on orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy przepis ten uzależnia uznanie za członka rodziny pełnoletniego dziecka między innymi od znacznego stopnia niepełnosprawności. W skardze do Sądu skarżąca podobnie jak w odwołaniu zarzuciła naruszenie: - art 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji z jaką datą utraciła prawo do świadczeń rodzinnych, - art 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji mocy wstecznej, - art 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że wypłacone na jej rzecz świadczenia rodzinne były świadczeniami nienależnie pobranymi w sytuacji, gdy nie została prawidłowo pouczona o braku prawa do ich pobierania, - naruszenie art 11 oraz art 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do poprzednio powołanego zarzutu, - nieprawidłowe obliczenie dochodu rodziny przez pominięcie niepełnosprawnego syna KM. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości lub części jest zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), z kolei warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyznaczonym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenia rodzinne. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowił art 32 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem: "Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń". ( ust. 1 przepisu). Dla uzasadnienia nieuwzględnienia przez Sąd skargi, a także podniesionych w niej zarzutów pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia systemowa wyżej cytowanego przepisu. Z brzmienia art. 32 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech różnych przypadkach, z których instytucja świadczenia nienależnego uregulowana jest w art. 30 ustawy. Wskazany art. 30 u.ś.r. stanowi, że: "1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za niezależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego". Analiza powołanego przepisu wskazuje na to, że każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. O ile dwie pierwsze przesłanki tego przepisu uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony, o tyle w przypadku świadczenia nienależnego uchylenie decyzji i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia następuje z mocą wsteczną. ( por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 31/17). Unormowanie art. 32 ust. 1 ustawy pozostaje w ścisłym związku z normą art. 30 ust. 2 ustawy, a istnienie przesłanek do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń uzasadnia uchylenie lub zmianę decyzji z uwagi na przesłankę nienależnego pobrania świadczeń. Oba rozstrzygnięcia powinny dotyczyć tego samego zakresu świadczenia. Przesądzenie tej przesłanki w jednym postępowaniu sprowadzać będzie kolejne, wszczęte postępowanie do formalności, związanej z ustaleniem przesłanki w postaci istnienia wcześniejszej decyzji administracyjnej. W sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2017 r. zwróciła się o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci PM DM na okres zasiłkowy 2017/2018. Na podstawie podanych przez nią informacji organ ustalił dochód rodziny z roku 2016 na kwotę 25 068,49 zł, 2 089,04 zł miesięcznie, 522,26 zł w przeliczeniu na osobę i na tej podstawie przyznał wnioskowane świadczenia w oparciu o art 5 ust. 1 u.ś.r., decyzją z dnia 22 sierpnia 2017 r. Podstawą tak wyliczonego dochody był między innymi dochód jej męża uzyskiwany z tytułu świadczenia przedemerytalnego w kwocie 1 289,94 zł miesięcznie. W dniu 27 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że jej mąż od 1 października 2017 r. uzyskał emeryturę w kwocie 2 200,92 zł. Zgodnie z art 5 ust. 4b u.ś.r.: w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie na podstawie art 5 ust. 4 u.ś.r.: w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W oparciu o ten przepisy organ prawidłowo doliczył do dochodu rodziny dochód uzyskany męża wnioskodawczyni - emeryturę począwszy od miesiąca listopada 2017 r. nie uwzględniając natomiast utraconego dochodu – świadczenia przedemerytalnego. Nie ulega wątpliwości, że emerytura stanowi dochód w rozumieniu art 3 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym przez dochód należy rozumieć przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jego otrzymanie jest jednoznaczne z uzyskaniem dochodu, o którym mowa w art 3 pkt 24 pkt d u.ś.r., przez które należy rozumieć uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia rekompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej. Ustalony w ten sposób przypadający na członka rodziny dochód wyniósł 750 zł i przekroczył tym samym określne w art 5 ust. 1 kryterium dochodowe wynoszące 674 zł. Jednocześnie organ prawidłowo wyjaśnił, że w sprawie nie znajdzie zastosowania wyjątek przewidziany w art 5 ust. 3a u.ś.r. Kwota ustalonego dochodu 3000,02 zł przekracza kwotę kryterium dochodowego pomnożonego przez liczbę członków rodziny 2969,00 zł o 304 zł. Z kolei ta kwota pomniejszona o łączną kwotę przysługujących zasiłków i dodatków o jakie ubiega się wnioskodawczyni - 264,66 zł, daje kwotę, która po podzielenie przez liczbę członków rodziny wynosi mniej niż 20 zł, co wyklucza możliwość przyznania świadczeń na zasadzie wyjątku – art 5 ust. 3c u.ś.r. Wyliczenia te stanowiły wynik rachunku matematycznego, polegającego na zestawieniu wszystkich dochodów, a następnie prawidłowym przeliczeniu przez liczbę miesięcy i członków rodziny. Nie ma racji skarżąca zarzucając organowi nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu liczby członków rodziny jej syna - KM. Definicja członka rodziny zawarta w art 3 pkt 16 u.ś.r. jest jasna, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. KM ukończył 25 rok życia ( ur.10 lipca 1991 r.) i ma stwierdzony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 marca 2020 r. ( orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]). Zatem nie zostały spełnione przesłanki z wyżej cytowanego przepisu. Oczywistym jest również, że pobrane przez skarżącą świadczenia stanowiły świadczenia nienależnie pobrane. Z pouczenia zawartego w znajdującej się w aktach decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] przyznającej świadczenia rodzinne, wynika, że skarżąca została pouczona o tym, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń osoba uprawiona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia zgodnie z art 25 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uzyskanie przez męża wnioskodawczyni po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodu przewyższającego dochód wskazany we wniosku, stanowiło zmianę sytuacji dochodowej, o której skarżąca obowiązana była powiadomić organ. Nie wypełnienie powyższego obowiązku spowodowało, że uzyskane przez nią na podstawie pierwotnie złożonego wniosku świadczenia stanowiły świadczenia nienależnie pobrane. Porównanie kwoty pierwotnie wskazanego dochodu męża 1289,94 zł z aktualnie uzyskiwanym 2200,92 wskazuje na wyraźną nadwyżkę drugiej z podanych wielkości, która powinna była skłonić wnioskodawczynię do poinformowania organu o uzyskaniu dochodu. Wnioskodawczyni miała świadomość tego, że wnioskowane przez nią świadczenie uzależnione jest od kryterium dochodowego, na którego ustalenie wpływ mają uzyskiwane dochody. W razie wątpliwości powinna była poinformować organ o tym fakcie, który dokonałby jego kwalifikacji w oparciu o obowiązujące przepisy. Pozostawiając te wątpliwości niewyjaśnionymi naraziła się na skuteczny zarzut pobrania nienależnych świadczeń. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że kierowane do niej pouczenie było niejasne i niepełne. Nie można od organu wymagać by w pouczeniu zawartym w decyzji przyznającej świadczenie pouczał wnioskodawcę o wszelkich możliwych sytuacjach, z którymi wiąże się powstanie obowiązku powiadomienia organu o zmianie sytuacji dochodowej. Zawarcie w pouczeniu obowiązku informowania organu o zmianach dotyczących dochodu obejmuje swoim zakresem również sytuację, w której następuje zmiana dotychczasowego zatrudnienia polegająca na zwiększeniu wysokości wynagrodzenia. Nie ulega również wątpliwości, że na skutek powyższych okoliczności skarżąca utraciła przyznane świadczenia w całości, o czym wbrew zarzutom organ orzekł w wydanej przez siebie decyzji. Porównanie dat przyznania wnioskowanego świadczenia z pierwotnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] – 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., z okresem za który nastąpiło uchylenie decyzji: 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. oznacza de facto, że decyzja została uchylona w całości, na co słusznie wskazał organ II instancji i co pozostaje w zgodzie ze złożonym przez skarżącą oświadczeniu o uzyskaniu przez jej męża świadczenia emerytalnego, czyniąc bezskutecznym zarzut naruszenia art 107 § 3 K.p.a. Nie ma błędu w działaniu organu uchylającego świadczenia z mocą wsteczną. Jak wyżej wyjaśniono skutek ten został wyjątkowo zastrzeżony dla świadczeń nienależnie pobranych i kwestia ta nie budzi rozbieżności w orzecznictwie. Tytułem przykładu wskazać można wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09, z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3157/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 31/17. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.