II SA/Rz 1398/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i prawomocną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2011 r.) A. B. zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...] o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania - decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] o rozgraniczeniu działek nr ewid. 74/1, 74/2, 75 i 80/6 stanowiących współwłasność A. B. i B. P., z działkami 80/1, 80/7, 78, 80/3 oraz z działkami 72/1, 72/2, 70, 80/6, z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w związku ze sposobem ustalenia przez geodetę przebiegu granicy pomiędzy działkami. Jako podstawę prawną żądania wskazała na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając wniosek A. B. podała, że ww. decyzja Wojewody wydana została w wyniku rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...]. Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie na decyzję Wojewody została jednak oddalona wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. SA/Rz 1887/96. Niemniej, Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] listopada 1996 r. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Rażące naruszenie prawa polega na odmowie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] o rozgraniczeniu, którą wydano z rażącymi błędami i zaniedbaniami, a także zmian popełnionych w ustaleniu przebiegu granic ww. działek. W postępowaniu rozgraniczeniowym nie brały również udziału wszystkie strony postępowania, przez co nie zostały złożone stosowne oświadczenia, co do przebiegu granic działek. Wskutek tak przeprowadzonego rozgraniczenia doznała szkody majątkowej, ponieważ w związku z przesunięciem granic utraciła część nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]), utrzymało ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę A. B. i wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. II SA/Rz 298/13, uchylił powyżej opisane decyzje SKO z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Ta decyzja na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) została przez SKO utrzymana w mocy. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II SA/Rz 1184/14 uchylił obie decyzje SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Kolegium ponownie rozpatrując sprawę nie wykonało wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Sądu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. II SA/Rz 298/13. W dalszej kolejności SKO w Rzeszowie, działając na wniosek A. B. (opatrzony datą [...] maja 2015 r.) postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. wyłączyło członków Kolegium od załatwienia sprawy, natomiast Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania sprawy z wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i prawomocną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy tok postępowania i podało, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ze względu na uprawomocnienie się decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. ([....]) zostały spełnione przesłanki res iudicata – powagi rzeczy osądzonej. W dalszej części przedstawiając instytucję wznowienia postępowania, wyjaśniło, że na wstępnym etapie organ bada termin złożenia wniosku o wznowienie. Kolegium podało, że A. B. nie wskazała konkretnej daty, kiedy dowiedziała się o okolicznościach przedstawionych w swoim wniosku a stanowiących w jej ocenie podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu A. B. o tych okolicznościach dowiedziała się już w 2014 r. Natomiast wniosek złożony został dopiero w dniu [...] maja 2015 r. Zatem wobec stwierdzenia, że nie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie, przewidziany w art. 148 K.p.a., Kolegium odmówiło wznowienia postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B. podkreśliła, że wydane orzeczenie jest niezrozumiałe, gdyż sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Zawnioskowała o jego zmianę i orzeczenie, że decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja są nieważne. Wskazała także, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. II SA/Rz 298/13, co więcej w zupełności pominął wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. II SA/Rz 1184/14, którym uchylono decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Powyższe powoduje, że postanowienie Kolegium wydane zostało z rażącymi błędami, nie odnosi się do jej wniosku a organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniosło, że A. B. wskazując na przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia przepisów, nie wskazuje na czym konkretnie to naruszenie polegało. Podnoszona przez nią argumentacja była już przedmiotem rozpoznania w ramach różnych postępowań prowadzonych przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze i sądy administracyjne, które to nie dopatrzyły się wskazywanej "wady". Nadto decyzja Wojewody była przedmiotem kontroli przez NSA, który wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. II SA/Rz 1887/96 uznał ją za zgodną z prawem a zarzuty skarżącej za niezasadne. W tych okolicznościach Kolegium wskazało, że podziela w całości rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w postanowieniu z [...] lipca 2015 r. Następnie przybliżyło przesłanki w oparciu o jakie organ może stwierdzić nieważność decyzji, w szczególności tę dotyczącą rażącego naruszenia prawa. Końcowo wskazało, że nie dopatrzyło się przyczyn wskazujących na nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Na opisane powyżej postanowienie SKO A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazując na jego krzywdzący charakter oraz, że narusza jej prawa. Skarżąca zawnioskowała o przyznanie je prawa pomocy, w tym ustanowienie adwokata w celu "napisania skargi". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w "decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r." – (uwaga Sądu: przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z [...] sierpnia 2015 r.). W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2015 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wyznaczony z urzędu adw. P. F. – pełnomocnik A. B. zawnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium, jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia "[...] maja 2015 r. nr [...]" (w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2015 r. skarżąca sprostowała, że dot. to postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]) i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydanie orzeczenia na podstawie niepełnej dokumentacji akt sprawy. Mianowicie Kolegium w zupełności pominęło, że decyzja SKO z [...] czerwca 2014 r. nie jest ostateczna i prawomocna, gdyż wskutek wyroku WSA z 11 lutego 2015 r., sygn. II SA/Rz 1184/14 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a, bowiem organ nie zrealizował wytycznych zawartych w tym wyroku, co więcej w aktach sprawy brak jest w ogóle odpisu ww. orzeczenia a Kolegium orzekając w sprawie pominęło ten etap postępowania sądowego. Zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne zakwalifikowanie sprawy jako dotyczącej wznowienia postępowania zamiast sprawy o stwierdzenie nieważności. Powyższe spowodowało, że organ procedował poza granicami zleconymi postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wyjaśniono także, że wniosek z dnia [...] maja 2015 r. dotyczył wyłączenia sprawozdawcy i członków SKO od załatwienia sprawy, nie zaś wznowienia postępowania. W kolejnych pismach procesowych z dnia 10 stycznia 2015 r., 18 stycznia 2016 r. i 25 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała dotychczas podnoszoną argumentację dotyczącą nieprawidłowości w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. brały udział osoby, które na podstawie art. 27 § 1a K.p.a., podlegały wyłączeniu. Wskazać należy, że przepisy Rozdziału 5 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują co do zasady wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji (tu: postanowienia) wydanej przez pracownika organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym, mającej ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Powołany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., stosownie do treści art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych. Zwrócić należy uwagę, że w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym istniały rozbieżności co do stosowania wyłączenia wynikającego z ww. przepisów w stosunku do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pierwszą próbą rozstrzygnięcia tych rozbieżności była uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), który uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalszym krokiem był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, Dz. U. Nr 229, poz. 1539, który w sposób jednoznaczny przesądził, że członek samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jeśli brał dział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trybunał stwierdził bowiem, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza takiego członka z postępowania, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. wydanym w składzie siedmiu sędziów, sygn. II OPS 2/09, (ONSAiWSA 2009/4/60) również stwierdził, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07. Powyższa kwestia została zatem przesądzona w orzecznictwie, natomiast ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501) do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dodany został art. 27 § 1a, w którym wprost wskazano, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Nadto zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten znajduje również zastosowanie do postanowień wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyroki NSA z 27 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 306/14; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. I OSK 745/14; z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1961/13). Zatem członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu postanowienia objętego wnioskiem. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji o Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o rozgraniczeniu działek, wydało postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania (uwaga Sądu: wniosek strony inicjujący postępowanie dotyczył stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Wojewody), wydało postanowienie w składzie: J. K. /Przewodniczący/, M. P. /Członek spr./, T. Z. /Członek/. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium to postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy ww. własne postanowienie. W wydaniu tegoż postanowienia brali również udział: J. K. oraz T. Z. Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpatrującym niniejszą sprawę brały udział osoby, które wydawały w tej sprawie pierwsze postanowienie to organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 27 § 1a w zw. z art. 126, art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. Wydanie postanowienia przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 27 § 1a K.p.a. stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., to zaś powoduje konieczność uchylenia dotkniętego naruszeniem postanowienia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę przedstawionych naruszeń i przy wyznaczaniu składu orzekającego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustali inny skład personalny niż w poprzedzającym postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów skargi wobec stwierdzenia wadliwego składu orzekającego Kolegium i konieczności rozpoznania sprawy w składzie zgodnym z przepisami. Jednakże zwraca uwagę na istotną w sprawie okoliczność, że skarżąca A. B. inicjując postępowanie administracyjne domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. (taki też zarzut podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), tymczasem SKO wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. orzekło w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną i prawomocną SKO z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...]. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia przeprowadzono rozważania dotyczące instytucji wznowienia postępowania. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. SKO, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonało oceny pod kątem zaistnienia okoliczności przemawiających za zastosowaniem trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Takie postępowanie organu jest wadliwe, mogące w sposób istotny mieć wpływ na wynik sprawy. Organu obu instancji orzekały bowiem w różnych przedmiotach. Słusznie też wskazuje sama skarżąca, że jej wniosek z dnia [...] maja 2015 r., wbrew ustaleniom SKO, nie dotyczył wznowienia postępowania administracyjnego, lecz wyłączenia sprawozdawcy i członków SKO od załatwienia sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.