I OSK 745/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2200/11 w sprawie ze skargi S. i M. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2200/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w Z. i M. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. S. wystąpiło 30 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 22 lutego 1973 r. nr G. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za nieruchomość pgr. 1. Kat. [...] o pow. 1844 m kw. gm. Kat. Zakopane, obj. Lwh [...] Państwowego Biura Notarialnego w Zakopanem, stanowiącej własność M. G.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uznając, że wniosek S. nie jest uzasadniony jego celami statutowymi bowiem przedmiot postępowania w żaden sposób nie wkracza w zakres działania Stowarzyszenia, czy to ze względu na czynności postępowania czy też ze względu na jego wynik. Wniosek o ponowne rozpatrzenie złożyło S.. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że kwestionowane decyzje były już przedmiotem postępowania o stwierdzenie ich nieważności, w wyniku którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1998 r., utrzymaną w mocy przez ten sam organ decyzją z dnia [...] października 1999 r. odmówił stwierdzenia ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zaś wyrokiem z dnia 12 października 2001 r. sygn. akt I SA 2271/99 oddalił skargi na powyższą decyzję. W związku z powyższym Minister stwierdził, że nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że do chwili wydania niniejszego postanowienia skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych uzasadnione jest celami statutowymi tej organizacji. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło S. i M. R. podnosząc, że jest ono nieprawidłowe i krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że należy uznać ją za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2011 r., naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonego aktu wydanego przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie, jaki doktrynie ugruntowany jest pogląd, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W przedmiotowej sprawie natomiast zarówno orzeczenie pierwszoinstancyjne jak i orzeczenie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra – Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa R. R., nie zaś sam piastun funkcji organu, czyli Minister Infrastruktury. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09 "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania." W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia będącego orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, przez tę samą osobę upoważnioną przez Ministra Infrastruktury, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Z kolei naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., poprzez uznanie, że pod pojęciem decyzji, do której odnosi się art. 24 § 1 pkt 5. k.p.a., należy również rozumieć postanowienie; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., 3) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 p.p.s.a., wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, – zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest zasadny, regulacja w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 24 § 1 instytucji wyłączenia pracownika jest regulacją o charakterze procesowym. Jest to instytucja, która ma oparcie w realizacji prawa do obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Artykuł 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie normuje bowiem treści uprawnień lub obowiązków, które są przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w toku prowadzonego postępowania, a jest wyłącznie w tym toku gwarancją proceduralną. Skargę kasacyjną oparto również na drugiej podstawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw wznowienia postępowania wyliczoną w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest w punkcie 3: decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału, w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wydanie w wyniku ponownego rozpatrzenia (art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), decyzji przez tego samego upoważnionego pracownika organu administracji publicznej, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wypełnia przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W orzecznictwie sądowym przyjęto, że wyłączenie pracownika od ponownego rozpatrzenia sprawy ma zastosowanie również do postanowień (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 2 października 2014 r. I OSK 491/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje odesłanie do odpowiedniego stosowania do postanowień wyliczonych enumeratywnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 105, art. 107 § 2–5 oraz art. 109–113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz od postanowień określonych w art. 134 – również art. 145–152 oraz art. 156–159, nie wyliczono art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu, jednak przez odesłanie do stosowania do postępowań, na które służy zażalenie trybu wznowienia postępowania należy wyprowadzić, że do podejmowania tego rodzaju postanowień obowiązuje instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Zaskarżone do Sądu postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zamyka drogę do rozpoznania żądania na drodze regulowanej przepisami prawa. Wyznaczenie przesłanek podmiotowych, jak i przesłanek przedmiotowych dopuszczalności wszczęcia postępowania jest w wielu przypadkach złożone, a zatem zastosowanie gwarancji procesowej bezstronnego rozważenia dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego ma dla jednostki podstawowe znaczenie. Nie można zatem uznać za zasadne zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.