II SA/Rz 1399/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 1399/15 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", Starosta Powiatu [...] uzgodnił projekt decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr 583 obr. [...] w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo – garażowego wraz z infrastrukturą oraz zjazdu z drogi publicznej. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła K.K., L.K.. Uzgodnienia dokonano w zakresie zgodności projektu decyzji z wymogami ochrony gruntów rolnych, wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G.S. podnosząc, że jest ono obarczone wadami formalnymi i materialnymi. Nie formułując konkretnych zarzutów podniósł w sposób ogólny, że kwestionowane postanowienie nie zawiera oznaczenia stron biorących udział w postępowaniu, a kwestia uzgodnienia przekształcenia gruntu pozostaje niekompletna i "nie wyczerpuje swojej normatywnej roli". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., Starosta jest organem zobowiązanym do uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie określonym w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "k.p.a.", jednakże zażalenie na wydane w tym przedmiocie postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ponieważ G.S. nie jest inwestorem wnioskowanego przedsięwzięcia, nie był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji. Wniesione zażalenie było zatem niedopuszczalne, co obligowało organ do wydania postanowienia w tym przedmiocie w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie G.S. wniósł o poddanie go kontroli sądu, nie formułując konkretnych zarzutów. Powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu i podniósł, że "w stopniu istotnym narusza procedurę administracyjną", gdyż organ odwoławczy ograniczył się jedynie do formalnej oceny sprawy i pominął "dostępne mu możliwości oddziaływania na wadliwe postanowienie Starosty [...]". Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wskazując, że do czasu rozstrzygnięcia sporu przez Sąd nie powinny być wydawane żadne decyzje w procesie inwestycyjnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio powołanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (także dotyczącego zażaleń z mocy art. 144 k.p.a.), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wydane przez Starostę Powiatu [...] postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowiące przedmiot zażalenia G.S., jest uzgodnieniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 583 obr. [...] w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo – garażowego wraz z infrastrukturą oraz zjazdu z drogi publicznej, w zakresie zgodności projektu decyzji z wymogami ochrony gruntów rolnych. Uzgodnienia tego Starosta dokonał na podstawie art. 54 ust. 4 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."). Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 5 u.p.z.p. zd. pierwsze, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten wprost wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – przez inny podmiot niż sam inwestor. Należy nadmienić, że przepis ten w brzmieniu obecnie obowiązującym wprowadzony został ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675) - art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, który weszła w życie 17 lipca 2010 r. Od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie jest inwestorem budowy budynku mieszkalnego i gospodarczo – garażowego na działce 583 obr. [...] w [...] a zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy mu nie przysługuje. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, a w tej sytuacji prawidłowe było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Nawiązując do argumentacji skargi zarzucającej "formalną ocenę sprawy" i pominięcie możliwości kontroli postanowienia uzgadniającego, Sąd przytacza poglądy orzecznictwa, w którym słusznie podkreśla się, że ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów jest bowiem całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2011 r., II SA/Kr 675/11, LEX nr 1086170, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2013 r., I OSK 1284/12, LEX nr 1394986). Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., to zaś przesądziło o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.