II SA/Rz 1411/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 1 grudnia 2008 r. nr XXVIII/503/08 w przedmiocie podziału województwa podkarpackiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr [...], w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]; II. zasądza od Sejmiku Województwa Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 814 zł /słownie: osiemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Sejmik Województwa") nr XXVIII/503/08 z dnia 1 grudnia 2008 r. w sprawie podziału Województwa Podkarpackiego na obwody łowieckie, w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] położonych w [...] objętych obwodem łowieckim nr [...], którą wydano w następujących okolicznościach: Uchwałą nr XXVIII/503/08 z dnia 1 grudnia 2008 r. Sejmik Województwa dokonał podziału obszaru Województwa Podkarpackiego na obwody łowieckie oraz nadał im numerację. Numerację obwodów łowieckich, opisy granic oraz powierzchnię całkowitą obwodów łowieckich zawiera załącznik do przedmiotowej uchwały. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1590 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.w") oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.ł."). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Podkarpackiego. Skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] położonych w [...], objętych obwodem łowieckim nr [...], domagając się w tym zakresie stwierdzenia nieważności uchwały oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że zaskarżoną uchwałą utworzono m. in. obwód nr [...] administrowany przez Koło Łowieckie "A.". Na terenie tego obwodu, w miejscowości [...] znajdują się działki ew. nr [...] i [...] obj. Księgami wieczystymi Kw nr [...] i [...], których właścicielem jest skarżąca Spółka. Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 27 ust. 1 u.p.ł., który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 u.p.ł. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań. Skarżąca Spółka podniosła, że nie została jej zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać mocy obowiązującej mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Skarżąca Spółka stwierdziła, że fakt, iż art. 27 ust. 1 u.p.ł. nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia, został potwierdzony w przez wyroki sądów administracyjnych w analogicznych sprawach dotyczących obwodów łowieckich na prywatnym gruncie. Skarżąca Spółka wskazała, że Sejmik Województwa nie podjął żadnej decyzji w związku z wezwaniem go do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie skarżąca Spółka podniosła, że konsekwencją objęcia reżimem obwodu łowieckiego jest oddanie nieruchomości należących do niej w dzierżawę Kołu Łowieckiemu "A." oraz wykorzystywanie należącego do skarżącej Spółki gruntu przez myśliwych do celów łowieckich. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą Województwo Podkarpackie zostało podzielone na 220 obwodów łowieckich zajmujących powierzchnię 1 729 858 ha (1 366 472 ha powierzchnia użytkowa, 365 521 ha powierzchnia wyłączona z prowadzenia gospodarki łowieckiej). Grunty leśne zajmują powierzchnię 609 980 ha w tym 479 349 ha to grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa. Do w/w uchwały zostały opracowane mapy numeryczne przedstawiające przebieg granic obwodów łowieckich oraz granic terenów wyłączonych z prowadzenia gospodarki łowieckiej, które były następnie podstawą do sporządzenia szczegółowych rejestrów powierzchniowych obwodów łowieckich, zawierających dane dotyczące powierzchni użytkowej, na której prowadzona jest gospodarka łowiecka i powierzchni wyłączonej, obejmującej tereny wyłączone z prowadzenia gospodarki łowieckiej. Przedmiotowe opracowania, zostały przygotowane zgodnie z art. 26 u.p.ł., który wskazuje wyłączenia z obwodów łowieckich. Sejmik Województwa podkreślił też fakt, iż nie każda działka blisko zabudowań mieszkalnych została wyłączona z obwodu łowieckiego. Tereny obejmujące pojedyncze gospodarstwa rolne, położone przy zwartych kompleksach leśnych bądź polnych pozostały w obwodzie łowieckim, gdyż możliwe jest prowadzenie na takich obszarach gospodarki łowieckiej, obejmującej zgodnie z ustawą, poza pozyskaniem zwierzyny także działania z zakresu jej ochrony i hodowli. Sejmik Województwa wskazał, że z dniem 1 kwietnia 2018 r. weszła w życie Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z w/w nowelizacją ustawy Sejmik Województwa jest zobowiązany nie później niż do 31 marca 2020 r. dokonać nowego podziału województwa na obwody łowieckie. W celu dokonania podziału Województwa Podkarpackiego na obwody łowieckie Marszałek Województwa Podkarpackiego w dniu 19 czerwca 2018 r. Zarządzeniem Nr 53/2018 powołał opiniodawczo- doradczy Zespół w zakresie przygotowania projektu uchwały w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie. Powołany zespół przystąpił do weryfikacji terenów wyłączonych, w tym terenów leżących w granicach administracyjnych miast. O projekcie uchwały w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie, Marszałek Województwa będzie informował na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego, oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w poszczególnych gminach objętych projektem uchwały, za pośrednictwem właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Uwagi do projektu uchwały będzie mógł wnieść każdy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej projektem uchwały. Wszelkie zastrzeżenia do w/w projektu uchwały w sprawie podziału Województwa Podkarpackiego na obwody łowieckie zostaną rozpatrzone przez powołany zespół. Sejmik Województwa stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kreującym jakiekolwiek obowiązki, czy prawa właściciela nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Owe prawa i obowiązki wyznacza bowiem u.p.ł. i ona wskazuje podmiot owych praw i obowiązków - jest nim każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Gdyby więc obwodu łowieckiego nie utworzono, nie istniałby podmiot o powyżej wskazanych cechach, a ustawowa norma wyznaczająca mu obowiązki lub przyznająca prawa nie mogłaby znaleźć zastosowania. Natomiast z chwilą ustanowienia obwodu łowieckiego lub zmiany jego granic jakiś podmiot (właściciel nieruchomości) nabywa cechę bycia właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Sejmik Województwa zauważył, że skutek wywołany przez uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie spowodował, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie było potrzebne określenie prawnego charakteru uchwały, którą dokonuje się podziału województwa na obwody łowieckie, w szczególności przesądzenie czy jest ona aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sejmiku Województwa takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego tym bardziej uzasadnia, że obwody łowieckie są bytem niezależnym od kreujących je uchwał. Należy więc przyjąć, że utrata mocy przez art. 27 ust. 1 u.p.ł. wywołuje skutki jedynie na przyszłość w postaci braku możliwości tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz zmiany granic dotychczasowych obwodów. Podsumowując Sejmik Województwa zaznaczył, że istniejące obwody łowieckie funkcjonują po 21 stycznia 2016 r. Ich dzierżawcy i zarządcy mogą na nich prowadzić dotychczasową gospodarkę łowiecką, a myśliwi wykonywać polowania. Ponadto zgodnie z nowelizacją u.p.ł. podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed 1 kwietnia 2018 r. zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał uchwalonych według nowych przepisów, nie dłużej jednak niż do 31 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Sąd stwierdza również, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej Spółki. Nieruchomości wymienione w skardze stanowią własność skarżącej Spółki i zostały włączone zaskarżoną uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...]. Ograniczenia i uciążliwości dla właścicieli nieruchomości objętych obwodami łowieckimi wynikają z przepisów u.p.ł., m.in. dotyczących zasad prowadzenia polowań czy gospodarki łowieckiej. Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Zaskarżona uchwała została wydana m. in. na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.ł., który w dniu jej uchwalenia miał następującą treść: "Podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej". Następnie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 u.p.ł. przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekł także, że wymieniony przepis traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 951). Na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego). Sąd wskazuje, że skoro Trybunał pozbawił przepis domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku jego obowiązywania. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15). Stanowisko NSA zaprezentowane w cytowanym wyroku skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości popiera i uznaje je za własne - brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. Sąd wskazuje, że problematyka sprawy objętej skargą była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Sąd w pełni identyfikuje swoje stanowisko z ocenami prawnymi wyrażonymi m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gl 846/18, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Sz 1297/18, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Ol 69/18, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II SA/Ke 30/18, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2311/14. Powyższe okoliczności przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obwodu łowieckiego nr [...] w części dotyczącej nieruchomości skarżącej Spółki. Odnosząc się do argumentacji Sejmiku Województwa zawartej w odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, że w istocie od dnia 30 marca 2018 r. obowiązują już nowe regulacje związane z wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 651). Jednakże ustawa ta nie zawiera przepisów, mogących sanować skutki niekonstytucyjności normy zawartej w art. 27 ust. 1 u.p.ł. W ocenie Sądu, nowe brzmienie zapisów u.p.ł. może mieć znaczenie dopiero przy procedowaniu nowych aktów dotyczących ustanowienia obwodów łowieckich. Zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy z dnia 22 marca 2018 r. podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. Sąd stwierdza, że sformułowanie "zachowują ważność" można odnosić jedynie do tych uchwał lub ich części, które nie zostały objęte kontrolą sądową. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł.