II SA/Rz 1412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty i odroczenia terminu płatności należności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r., nr: [...] II SA/Rz 1412/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi GW jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] dotyczącą rozłożenia na raty oraz odroczenia płatności za pobyt dzieci KKW i MW w rodzinnie zastępczej. Płatności te wynikają z dwóch decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. i dotyczącą należności 3567,08 zł za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej LP KP, za okres od dnia 18 grudnia 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r., oraz z dwóch decyzji z dnia 25 listopada 2016 r. i dotyczą kwoty należności 11 527,68 zł za pobyt w rodzinie zastępczej LP KP za okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W dniu 24 października 2018 r. GW zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o rozłożenie na raty w wysokości 100 zł miesięcznie, wraz z odroczeniem spłaty opłaty za pobyt jego dzieci – KW MW w rodzinie zastępczej. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że nie posiada żadnych oszczędności, a jego comiesięczne dochody z tytułu zatrudnienia przeznacza w pełni na zapewnienie utrzymania siebie oraz synów. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, regularnie wywiązuje się obowiązku alimentacyjnego o charakterze pieniężnym i nie jest w stanie spłacić zadłużenia w wysokości 17 181,80 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej odwołującego w kontekście wystąpienia przesłanek do udzielenia skarżącemu ulgi. Rozpatrując wniosek winien mieć na uwadze, że poza zadłużeniem w łącznej wysokości 15 094,76 zł za okres od 18 grudnia 2015 r. do 31 sierpnia 2017 r., na wnioskodawcy ciąży zadłużenie w wysokości 12 290,88 zł za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej w okresie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. Ponadto organ I instancji winien mieć na uwadze, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie, zaś w opisywanej sprawie matka dzieci nie żyje i wnioskodawca jest jedyną osobą zobowiązaną. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...]: I. rozłożył GW na 12 rat kwotę należności 3567,08 zł za pobyt KW MW w rodzinie zastępczej LP KP, za okres od dnia 18 grudnia 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r., wynikającą z decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr P[...] oraz z decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] II. odroczył GW na okres 12 miesięcy, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna termin płatności kwoty należności 11 527,68 zł za pobyt dzieci: KW MW w rodzinie zastępczej LP KP za okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., wynikającej z decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; III. odmówił GW rozłożenia na raty po 100,00 zł miesięcznie należności oraz odroczenia terminu płatności kwoty należności w wysokości przekraczającej kwotę wynikającą z pkt II decyzji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "K.p.a.", art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 z późn. zm.) – dalej: "u.w.r." oraz § 2 pkt 2 i 5, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej ([...] – dalej: "Uchwała". Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że dochód wnioskodawcy, w rozumieniu § 2 pkt 2 Uchwały, uzyskany w październiku 2018 r. wyniósł 2206,05 zł netto (wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie 3006,05 zł netto po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w wysokości 800,00 zł). Pozostałe zobowiązania i wydatki nie pomniejszają dochodu skarżącego w rozumieniu zapisów Uchwały. Organ I instancji podniósł, że pomimo zastosowanych wobec GW ulg polegających na odstąpieniu w części od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, a co za tym idzie ustaleniem miesięcznej opłaty na podstawie uzyskiwanego dochodu pomniejszonego o świadczone alimenty, do dnia wydania decyzji skarżący nie poniósł żadnych ustalonych opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Biorąc pod uwagę zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy (zatrudnienie w oparciu o umowę na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy, wysokość uzyskiwanych stałych dochodów, bieżące regulowanie alimentów i opłat związanych z utrzymaniem domu, pomoc rodziców, partycypację w kosztach utrzymania domu przez osobę mającą dożywotnią służebność) uznano, że GW nie pozostaje w sytuacji zagrożenia braku możliwości zaspakajania egzystencjalnych potrzeb. Jednocześnie mając na względzie wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz sytuację skarżącego uniemożliwiającą jednorazowe uiszczenie kwoty zadłużenia, w ocenie organu I instancji zasadne było rozłożenie części zadłużenia na raty wraz z odroczeniem terminu płatności, w sposób wskazany w rozstrzygnięciu decyzji. Zdaniem Prezydenta, uwzględniając uzyskiwane przez wnioskodawcę dochody, rozłożenie na raty należności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej nie pogorszy sytuacji bytowej zobowiązanego w stopniu powodującym zagrożenie braku możliwości zaspokajania egzystencjalnych potrzeb. We wniesionym odwołaniu GW podniósł, że decyzja organu I instancji jest dla niego wyjątkowo krzywdząca i niemożliwa do zrealizowania. Podkreślił, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, na bieżąco reguluje zobowiązania z tego tytułu oraz zobowiązania alimentacyjne, a wszystkie wydatki pokrywa wyłącznie ze swojej pensji. Podał, że utrzymanie gospodarstwa kosztuje go relatywnie dużo i niemożliwe jest zrezygnowanie z któregoś z wydatków, ponieważ są to "koszty podstawowe". Odwołujący podał, że gdy znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji pożycza pieniądze od znajomych, a następnie systematycznie, w miarę możliwości finansowych, je zwraca. Podkreślił też fakt, że nie ma możliwości sprzedaży nieruchomości ze względu na ciążące na niej dożywotne służebności oraz fakt, że jest jednym z trzech jej współwłaścicieli. Skarżący podkreślił, że wyraża chęć spłaty zadłużenia, jednakże nie jest w stanie tego uczynić w sposób wskazany przez organ. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na ocenę aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej, zawodowej i finansowej skarżącego. Organ ten w sposób prawidłowy i kompleksowy ocenił sytuację materialno – bytową skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanek do zastosowania wnioskowanej ulgi, a wyprowadzone przez tenże organ wnioski nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że skarżący nie pozostaje w sytuacji braku możliwości zaspokajania egzystencjalnych potrzeb w przypadku konieczności uregulowania ciążących na nim należności, przy zastosowaniu ulg objętych rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt I i III rozstrzygnięcia. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji podniósł, że jego żona nie żyje, wszystkie zobowiązania spłaca sam dysponując jedynie comiesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś na utrzymaniu ma ciotkę zmarłej żony, która nie partycypuje w kosztach utrzymania domu. Przyznał, że nie posiada żadnych oszczędności, nie może sprzedać nieruchomości, zaś wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego znacznie przekraczają jego dochody, w związku z czym zmuszony jest posiłkować się pożyczkami od rodziców. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Dokonując takiej kontroli w rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja pierwszoinstancyjna wydana została na podstawie art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 z późn. zm.) – dalej: "u.w.r.". Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Uchwałą podejmowaną na podstawie art. 194 ust. 2 u.w.r. jest uchwała rady powiatu określająca szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty. Przy czym ustawowa delegacja do wydania uchwały zawierająca szczegółowe warunki stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, jakiego rodzaju przesłanki mogłyby być zawarte w takiej uchwale. Zwrot "szczegółowe warunki" sugeruje wskazanie konkretnych okoliczności stosowania ulg, nie oznacza jednak całkowitego wyłączenia oceny indywidualnego przypadku dokonywanej przez organ w ramach uznania administracyjnego. Mająca zastosowanie w rozpoznawanie sprawie uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], określająca szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej ([...]) – dalej: "Uchwała" dostrzega "szczególność" sytuacji, w których znalazła się osoba zobowiązana i po wskazaniu na kilka różnorodnych przypadków, dodaje kolejny określając go, jako "inne ważne przyczyny". Z § 4 ust. 1 i 2 Uchwały wynika, że ulgi (umorzenie należności w całości lub w części łącznie z odsetkami, rozłożenie na raty, lub odroczenie w zakresie terminu płatności) udzielane są z uwzględnieniem uzasadnionego interesu dłużnika, biorąc pod uwagę w szczególności zagrożenie braku możliwości zaspokajania egzystencjalnych potrzeb dłużnika lub osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym wywołane: 1) bezrobociem; 2) bezdomnością; 3) ubóstwem; 4) niepełnosprawnością; 5) długotrwałą lub ciężką chorobą; 6) klęską żywiołową; 7) zdarzeniem losowym; 8) pozostawaniem osoby zobowiązanej na wyłącznym utrzymaniu innej osoby; 9) inną ważną sytuacją życiową. Zastosowanie przesłanki z § 4 ust. 2 pkt 9 Uchwały pozwala na objęcie ulgą w spłacie należności w okolicznościach, które nie zostały wymienione w punktach poprzedzających, a z punktu widzenia zobowiązanego są równie istotne i determinują jego sytuację finansową. Należy pamiętać, że nie ma możliwości wyczerpującego i precyzyjnego opisania wszystkich szczególnych lub nadzwyczajnych sytuacji, w których będzie możliwość zastosowania określonej ulgi. To sam ustawodawca przenosząc obowiązek ustalania szczegółowych warunków stosowania ulg w zakresie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uznał, że ulgi te mogą być różnorodne, dostosowane do lokalnych warunków. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, gdyby wolą ustawodawcy nie było pozostawienie w zakresie działania samorządu powiatowego stosowania ulg, to mógłby określić w samej ustawie przesłanki, których zaistnienie umożliwiłoby zastosowanie danej ulgi. Skoro tak jednak ustawodawca nie uregulował tej kwestii, a nadto przekazał ją do uregulowania samorządowi powiatowemu, to nie można domniemywać istnienia dodatkowych ograniczeń, co do tego, jakie przesłanki mogłoby uzasadniać przyznanie ulgi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.12.2017 r., III SA/Kr 1156/17 , wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10.07.2019 r., II SA/Rz 509/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 104 ust. 3 u.w.r. jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy. Z tego względu w postępowaniu administracyjnym szczególnego znaczenia nabiera zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazująca organom uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Organ nie przekroczy granic uznania administracyjnego, jeżeli zdoła wykazać, że wydane rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym nie narusza słusznego interesu strony, a więc nie pozbawia jednostki korzyści chronionych prawem. Dlatego też uzasadnienie decyzji uznaniowej ma wykazać, że organ rozważył i wszechstronnie ocenił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a przyjęte rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organy działając w ramach uznania administracyjnego w sprawie zastosowanie ulg w obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, winny dokonać takiego wyboru z istniejącego katalogu ulg, który będzie w ich przekonaniu w sposób maksymalny uwzględniał okoliczności życiowe strony. Słusznie zauważa Kolegium, że przewidziana w art. 194 ust. 3 u.w.r. możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami opłaty, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty winna być stosowana począwszy od środka wywołującego najmniejszy dla budżetu skutek aż po środek wywołujący skutek największy. Wskazać bowiem należy, że starosta w oparciu o tę regulację wydaje decyzję administracyjną nie tylko z inicjatywy osoby zobowiązanej ale także z urzędu, czyli bez odpowiedniego żądania podmiotu uprawnionego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.01.2018 r., II SA/Rz 797/17). Organ I instancji ustalił, że aktualny dochód skarżącego w rozumieniu § 2 pkt 2 uchwały uzyskany w październiku 2018 r. wynosi 2 206,05 zł netto (wynagrodzenie z tyt. pracy w kwocie 3 006,05 zł netto po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz dzieci tj. 800 zł). Pozostałe zobowiązania (poza alimentami) i wydatki nie pomniejszają dochodu skarżącego w rozumieniu Uchwały. Organ I instancji stwierdził, że skarżący uzyskuje stałe dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu i dlatego jego sytuacja finansowa jest stabilna. Ponadto pomimo zastosowania ulgi polegającej na odstąpieniu w części od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej do dnia wydania decyzji skarżący nie poniósł żadnych ustalonych opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. W konsekwencji organy uznały, że z uwagi na zawartą umowę o pracę na czas nieokreślony, wysokość uzyskiwanych stałych dochodów, bieżące regulowanie alimentów i opłat związanych z utrzymaniem domu, pomoc rodziców oraz partycypację w kosztach utrzymania domu przez osobę mającą dożywotnią służebność, GW nie pozostaje w sytuacji zagrożenia brakiem możliwości zaspokojenia potrzeb egzystencjalnych. Zastosowanie natomiast ulgi – rozłożenie kwoty 3567,08 zł na 12 rat oraz odroczenie płatności kwoty 11527,68 na 1 rok są adekwatne do sytuacji skarżącego. Należy zauważyć, że argumentacja ta nie odnosi się szczegółowo do indywidualnej sytuacji dochodowej i życiowej wskazywanej przez skarżącego. W toku postępowania dołączył on szereg dokumentów, które miały na celu wykazanie jego sytuacji w szczególności na jakie wydatki przeznacza zarobione pieniądze. W ocenie Sądu istotne jest to, że skarżący jest jedynym żyjącym rodzicem dzieci, płaci regularnie alimenty, przeznacza środki na utrzymanie domu, który jest we współwłasności z dziećmi, co powoduje, że nie może go sprzedać również ze względu na obciążenie nieruchomości prawem dożywocia. Spłaca również kredyt, który zaciągnął wspólnie z żoną na remont domu. W uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji brak odniesienia się do przedstawionej sytuacji życiowej skarżącego, udokumentowanej przedłożonymi rachunkami w kontekście przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 2 uchwały. Organy nie ustaliły, jaka suma pieniężna pozostaje skarżącemu de facto na miesięczne utrzymanie i czy jest to kwota uzasadniająca przyjęcie przesłanki z § 4 ust. 2 pkt 9 Uchwały. Kwestia ta nie została oceniona w aspekcie aktualnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, gdyż organy obydwu instancji nie przeprowadziły stosownego postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Takie działania organów naruszyły też art. 80 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta musi również uwzględniać postawę skarżącego, który nie uchyla się od obowiązku ponoszenia opłaty i nie zwraca się o jej umorzenie, ale deklaruje chęć systematycznych spłat dostosowanych do jego możliwości płatniczych. Sąd zwraca też uwagę, że skarżący jest jedynym żyjącym rodzicem swoich małoletnich dzieci, co skutkuje ponoszeniem odpłatności w 100%. Okoliczność ta powinna być również objęta oceną z tego względu, że rodzice są zobowiązani na mocy art. 193 ust. 2 ustawy do ponoszenia tej opłaty solidarnie. Podobnie zresztą okoliczność, że skarżący wywiązuje się regularnie z obowiązku alimentacyjnego i jako jedyny ponosi koszty utrzymania budynku mieszkalnego, którego współwłaścicielem jest tylko w 1/3 części nie mogą być pomijane w ocenie jego sytuacji materialnej. Przedstawione przyczyny musiały zadecydować o uwzględnieniu skargi, gdyż wydane w sprawie administracyjnej decyzje nie uwzględniają wszystkich istotnych pod względem prawnym jak i faktycznym okoliczności. Ponadto organy nie dokonały w sposób niebudzący wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.