II SA/Rz 1419/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata A. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 1419/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi W. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku W. D. z [...] sierpnia 2018 r., decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] – wydaną m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 3 pkt 10 i 11, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej: u.ś.r.) – odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko: A. D. Jako powód odmowy wskazał przekroczone kryterium dochodowe; miesięczny dochód na osobę wynosi 1 587,90 zł i przekracza kwotę progową (674 zł) o 913,90 zł. W odwołaniu od tej decyzji W. D. wskazała na jej krzywdzący charakter. Wyjaśniła, że trudna sytuacja rodzinna i finansowa spowodowana była długotrwałą chorobą męża i koniecznością sprawowania nad nim całodobowej opieki, w związku z czym nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia. Po jego śmierci leczy się na depresję, posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Wraz z synem utrzymywała się z pożyczek od rodziny i znajomych oraz ze środków z pomocy społecznej. Dopiero po ponad trzech latach od śmierci męża sąd przyznał jej i synowi rentę rodzinną. Z wypłacanej renty co miesiąc ZUS dokonuje potrąceń tytułem zwrotu wypłaconego zasiłku stałego w kwocie 9 tys. zł. Niewiele pozostaje na życie. Otrzymując wyrównanie renty za wcześniejszy okres zmuszona była zwrócić zaciągnięte u krewnych i znajomych pożyczki. SKO w/w decyzją z [...] października 2018 r. wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1, 2, 2a i 23, art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że podstawą ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest co do zasady dochód rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy (a nie dochód aktualny). Dochód ten może być aktualizowany na czas z dnia orzekania poprzez zastosowanie przepisów o utracie i uzyskaniu dochodów. Fakt jednorazowej wypłaty przez ZUS zaległego świadczenia nie mieści się jednak w zamkniętym katalogu przyczyn utraty dochodu, przewidzianych w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Wyrównanie emerytury stanowi przychód w myśl art. 3 pkt 1 u.ś.r. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo zaliczył do dochodu rodziny wnioskodawczyni otrzymaną jednorazowo w 2017 r. rentę rodzinną po zmarłym mężu za okres od [...] marca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. w kwocie 38 098,96 zł oraz dodatkowo świadczenia za okres od lipca do grudnia 2017 r. Łącznie za 2017 r. przychód rodziny wyniósł 44 098,96 zł. Kwota ta pomniejszona o należny podatek (4 005 zł) oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne (1 984,45 zł) wyniosła 38 109,51 zł, tj. 3 175,79 zł miesięcznie i 1 587,90 zł na osobę w rodzinie. Kwota ta pozostawiona została do dyspozycji rodziny wnioskodawczyni w 2017 r. Aktualnie wnioskodawczyni i jej syn nadal są uprawnieni do tej renty w wysokości 1 000 zł miesięcznie. SKO wskazało na brak jest podstaw do odliczenia z ww. kwoty potrąceń tytułem zwrotu zasiłku stałego wypłaconego wnioskodawczyni w okresie w którym nie posiadała żadnych dochodów. Reasumując Kolegium podało, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni za 2017 r. przekracza kryterium dochodowe (674 zł) o 913,90 zł. Ponadto wobec wnioskodawczyni brak jest możliwości skorzystania z zapisu art. 5 ust. 3 u.ś.r., gdyż miesięczny dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę wyższą niż należny rodzinie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła W. D. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na małoletniego syna A. wraz z dodatkami, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie że przekroczyła kryterium dochodowe, a w konsekwencji nie uzyskała prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu wywiodła, że uregulowania u.ś.r. mają służyć pełniejszemu zaspokojeniu potrzeb materialnych rodzin w których wychowują się małoletnie dzieci. W tym kontekście nie można abstrahować od przyczyn, które spowodowały przekroczenie kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie przekroczenie przez nią kryterium dochodowego było wynikiem jednorazowej wypłaty przez ZUS zaległego świadczenia z tytułu renty rodzinnej. W jej ocenie, nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z błędnych decyzji organu rentowego. Zwróciła uwagę, że pierwotna odmowa przyznania jej tego świadczenia spowodowała konieczność zaciągnięcia pożyczek od znajomych, które obecnie musi zwrócić. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana przez Sąd wg wskazanych kryteriów ocena legalności zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy z [...] września 2018 r. skutkowała stwierdzeniem, że nie naruszają one prawa, w konsekwencji czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z definiującym świadczenia rodzinne art. 2 u.ś.r., obejmują one m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1). Do tych ostatnich - stosownie do art. 8 tej ustawy - należą dodatki dochodzone przez skarżącą: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pkt 6), podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (pkt 7), a także z tytułu samotnego wychowywania dziecka (pkt 3a). Konstrukcja art. 8 u.ś.r. oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samoistnymi, a prawo do nich warunkowane jest istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego. Jedną z materialnoprawnych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji dodatków do tego zasiłku, jest wykazanie spełnienia przez osobę ubiegającą się o ich przyznanie kryterium dochodowego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny co do zasady przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł; przy okresie zasiłkowym od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 w zw. z art. 24 ust. 1 u.ś.r.) - co w niniejszej sprawie dotyczy okresu od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. - kwota ta wynika z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, Dz.U. z 2018 r., poz. 1497 (w podstawie prawnej decyzji organu I instancji błędnie w tym zakresie powołano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, Dz. U. z 2015 r., poz. 1238 ze zm., mające zastosowanie do okresu zasiłkowego kończącego się 31 października 2018 r., co jednak wobec prawidłowo wskazanej kwoty progowej 674 zł nie miało wpływu na załatwienie wniosku). Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie pozostaje ocena prawidłowości wyliczenia przez organy wysokości dochodu skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie, celem ustalenia, czy przekracza kryterium dochodowe czyniące zasadną odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r., "dochód" - z uwzględnieniem regulacji pkt 1 lit. b) i c) - oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30 f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1509 ze zm., dalej: u.p.d.o.f.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. "Dochód rodziny" to suma dochodów jej członków (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), zaś "dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). W przepisach wskazanego art. 5 ust. 4-4c u.ś.r. przewidziano sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 4), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (ust. 4a) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (ust. 4b) skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem (zgodnie z ust. 4c, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą). Skarżąca wniosek o przyznanie świadczeń złożyła w siedzibie GOPS w J. [...] sierpnia 2018 r. na okres zasiłkowy rozpoczynający [...] listopada 2018 r. (w myśl art. 26 ust. 2a u.ś.r., wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy są przyjmowane od dnia 1 sierpnia danego roku). Rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy o jakim mowa w art. 3 pkt 2a u.ś.r., z którego dochody stanowiły podstawę obliczenia dochodów rodziny skarżącej, był więc rok 2017. Jedyne źródło dochodów skarżącej w tym roku - co nie jest kwestionowane - stanowiła renta rodzinna, przy czym istotne pozostaje, że na mocy decyzji ZUS z [...] czerwca 2017 r. zostało jej jednorazowo wypłacone z tego tytułu wyrównanie za okres od [...] marca 2014 r. Wraz z pozostałymi świadczeniami wypłaconymi do [...] grudnia 2017 r., wg pozyskanych dla potrzeb rozpatrzenia wniosku i zawartych w aktach administracyjnych sprawy informacji, dało to za rok 2017 sumaryczną kwotę przychodów 44 098,96 zł, a po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy (4 005 zł) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (1 984,45 zł), dochody w wysokości 38 109,51 zł. Stanowiło to odpowiednio 3 175,79 zł miesięcznego dochodu rodziny i 1 587,90 zł miesięcznie na osobę w rodzinie, przekraczając tym samym wskazane wyżej miesięczne kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 674 zł. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy właściwie obliczyły miesięczny dochód rodziny skarżącej, uznając, że w kontekście złożonego wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków, otrzymane przez nią wyrównanie z tytułu renty rodzinnej za okres od [...] marca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. nie jest pozbawione skutków prawnych. W tym zakresie prawidłowo stwierdziły, że o ile wyrównanie to nie spełnia kryterium uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy o jakim mowa w art. 5 ust. 4b u.ś.r, to stanowi ono jednak dochód o którym mowa w art. 3 pkt 1a tej ustawy, tj. przychód podlegający opodatkowaniu na podstawie art. 27 u.p.d.o.f., pomniejszony o należne potrącenia; zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 7 tej ustawy, przychodami są m.in. otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze, również z tytułu renty, przez co należy rozumieć łączną kwotę świadczeń wraz ze wzrostami i dodatkami, z wyłączeniem dodatków rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz dodatków dla sierot zupełnych do rent rodzinnych. Przepisy te nie pozwalają, by dochód wypłacony w danym roku kalendarzowym uznać za dochód także w latach, za które przyznano to świadczenie. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby jak oczekuje tego skarżąca, otrzymane przez nią wyrównanie zostało proporcjonalnie zaliczone za okresy, za które nastąpiła wypłata. Wyrównanie to jako nie spełniające kryterium dochodu uzyskanego lub utraconego podlega zatem uwzględnieniu tylko w przypadku ustalania prawa do świadczeń, dla których podstawę wyliczenia kryterium dochodowego stanowiły dochody uzyskane w roku wypłaty tego wyrównania, tj. 2017. W świetle powyższego, wynikający z zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji sposób wyliczenia dochodu skarżącej jawi się jako prawidłowy i zgodny z regulującymi tę materię przepisami, przemawiając za uznaniem braku spełnienia przez nią kryterium dochodowego stanowiącego niezbędny warunek uzyskania wnioskowanych świadczeń. Jakkolwiek budzi zrozumienie sygnalizowana przez skarżącą konieczność zwrotu z otrzymanego wyrównania zobowiązań finansowych zaciągniętych - z uwagi na brak środków do życia - u innych osób w okresie za który zostało ono wypłacone, to jednak z punktu widzenia przytoczonych regulacji prawnych okoliczności z tym związane jako nie mające wpływu na wyliczenie dochodów osiągniętych przez skarżącą i jej syna w 2017 r. nie mogą zostać uwzględnione a wypłacona tytułem wyrównania kwota pominięta. Brak stwierdzenia naruszeń prawa mających wpływ na wynikające z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.