II SA/Rz 142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - Przedmiotem skargi Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku , która w § 1 pkt.1 zmienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], a w pkt. 2 wskazuje , że załączniki do uchwały stanowią tekst studium, jego rysunek i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Uchwała w § 2 powierza jej wykonanie Wójtowi Gminy, a w § 3 stanowi, ze uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.) oraz art. 18 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. ) . W podstawie prawnej powołano również uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. W krótkim uzasadnieniu skargi Wojewoda zarzucił, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza przepis art. 10 ust.2 pkt.1 i ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , bowiem rysunek Studium nie spełnia wymogów określonych w § 7 pkt. 1 lit. c i lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ( Dz. U. Nr 118 poz. 1233). Przyjęte oznaczenia poszczególnych obszarów nie zawierają numerów umożliwiających ich identyfikację spośród innych obszarów. Stanowi to o uchybieniu zasad sporządzania studium , o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że Rada Gminy nie usunęła powyższych nieprawidłowości , mimo kierowanych do niej wskazówek organu nadzoru, Wojewoda uznał, że skarga jest w takim wypadku uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, działający imieniem Rady Gminy – Wójt podniósł, że przedstawiony zarzut jest całkowicie chybiony. Zwrócił uwagę, że Studium jako plan – program, jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy, służąc jej do określenia kierunków polityki przestrzennej. W związku z tym jego postanowienia - wedle art. 10 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. W konsekwencji , ustalenia studium formułowane są na wyższym stopniu ogólności niż oparte na nich plany miejscowe. Organ wskazał, że wymóg oznaczania numerami przewidzianych w studium obszarów nie stanowi celu samego w sobie, lecz służyć ma rozróżnieniu określonych obszarów, na dodatek tylko w sytuacji , gdy użyte w odniesieniu do więcej niż jednego obszaru identyczne symbole literowe, nie dają takiej możliwości ze względu na zróżnicowanie ustalenia dla tych obszarów zawarte w jego p części tekstowej. W ocenie Wójta , konieczność dodania oznaczeń numerowych zachodzi zatem jedynie wówczas, gdy użycie samych tylko symboli literowych do oznaczenia pewnych obszarów nie jest wystarczające do ich identyfikacji z uwagi na zróżnicowanie ustalenia przypisane im w części tekstowej. Wójt wrócił uwagę, że określonego w § 7 rozporządzenia wymogu wprowadzenia oznaczeń numerowych nie można rozumieć jako potrzeby rozróżnienia poszczególnych obszarów ze względu na ich odmienne, chociażby niewymienione w części tekstowej właściwości takie jak np. przyrodnicze czy geograficzne. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby konieczności opracowywania studium na takim poziomie szczegółowości , który pozostawałby w sprzeczności z charakterem tego typu aktu. Poza tym, jego realizacja nie byłaby możliwa bez narażenia się na zarzut niemożności dostatecznego rozróżnienia określonych jego obszarów spośród innych, wobec nieograniczonej możliwości wskazywania dodatkowych jeszcze – nieuwzględnionych w studium – cech detalicznych tych obszarów. Akceptacja stanowiska organu prowadziłaby więc do uczynienia obrazu studium zagmatwanym, niejasnym i nieczytelnym. Końcowo Wójt podniósł, że oznaczenia obszarów użyte w przedmiotowym studium pozwalają na ich jednoznaczną, bez jakichkolwiek wątpliwości , identyfikację spośród innych obszarów tego studium, bez potrzeby uzupełniania o dodatkowe numery, które zniweczyłyby jedynie czytelność studium. Jego zdaniem, zachowane zostały również zasady techniki prawodawczej, przede wszystkim zasada zwięzłej i syntetycznej redakcji aktu. Rysunek Studium nie uchybia zasadzie używania oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie go z częścią tekstową, jet przejrzysty i czytelny, zgodnie z wymogiem z § 7 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Załącznikami do tej uchwały są tekst Studium /zał. nr 1 / , rysunek Studium – mapa w skali 1:10 000 (dwa arkusze) - /zał. nr 2/ oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag / zał. nr. 3 /, co jest zgodne z przepisem art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r./ zwanej dalej u.p.z.p. Instytucja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ma charakter prognozy na przyszłość i stanowi podstawę działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust.1 u.p.z.p. , z treści studium wynikają lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych / ust.4/. Wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium zawiera przepis art. 10 u.p.z.p. , który w ust.1 / uwarunkowania/ w pkt. 1 – 14 przedstawia dotychczasowy stan faktyczny i prawny obszaru objętego studium, a w ust.2 / kierunki/ w pkt. 1 – 16 określa zakres projektowanych zmian . W ust. 2 pkt.1 określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a w pkt. 4 określa się obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Skarga Wojewody zarzuca naruszenie uchwałą Rady Gminy przepisu art. 10 ust.2 pkt.1 i ust.4 u.p.z.p. przez nie spełnienie wymogów określonych w § 7 pkt.1 lit. c i d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (Dz. U. Nr 118 poz. 1233 )zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie skarżącego – przyjęte oznaczenia poszczególnych obszarów nie zawierają numerów umożliwiających ich identyfikację spośród innych obszarów, co stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Skarżący zarzucił, że Rada Gminy nie usunęła nieprawidłowości, mimo wskazówek organu nadzoru . Wskazane rozporządzenie ustala w § 7 wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium. W szczególności – w pkt. 1 lit. c stanowi, że rysunek projektu powinien zawierać określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym : terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych , a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy możliwe jest w wypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 28 u.p.z.p. Tymi przesłankami są : naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W piśmiennictwie , przez zasady sporządzania studium rozumie się określone w art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. czynności zmierzające do opracowania części tekstowej i graficznej, ustalenia wynikające z art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy / uwarunkowania i kierunki/ oraz standardy dokumentacji planistycznej określone w w/w rozporządzeniu z 28 kwietnia 2004 r. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania studium dotyczącego Gminy [...], którego zmiana polegać miała na uaktualnieniu uchwalonego w 2002 roku studium i dostosowaniu go do przepisów ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , przy uwzględnieniu oddziaływania pobliskiego, dynamicznie rozwijającego się R. Sąd nie stwierdził również istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a zastosowanie w rysunku Studium oznaczeń wyłącznie literowych z pominięciem cyfrowych nie stanowi, zdaniem Sądu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. Oznaczenia poszczególnych obszarów w części graficznej są czytelne , ich przeznaczenie i identyfikacja nie budzi wątpliwości mimo braku oznaczenia literowego poszczególnych obiektów lub obszarów . Reasumując – Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Gminę [...] przy uchwalaniu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub aktów wykonawczych, dlatego , działając na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.