II SA/Rz 1420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi Miejskiego Zarządu Dróg w [.] jest postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2016 r. nr N [.] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy; Po rozpoznaniu wniosku GS decyzją z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] orzekł w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrocie na jej rzecz wywłaszczonej nieruchomości za zwrotem na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Miejski Zarząd Dróg w [.] zarzucając, że sporną nieruchomość wywłaszczono w 1989 r. pod przebudowę ulicy O. w [.] i inwestycję tę zrealizowano. Wniosek zwrotowy dotyczył zaś działki leżącej w pasie drogowym. Zwrócono jednocześnie uwagę, że interes prawy odwołującego się wynika z faktu realizacji zadań zarządcy drogi. Z mocy art. 22 ustawy o drogach publicznych MZD w [.] przysługuje prawo trwałego zarządu wszystkich nieruchomości znajdujących się w pasach drogowych dróg publicznych na terenie miasta [.]. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [.], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "Kpa", stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu odwoławczego prawo wniesienia odwołania służy jedynie stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co wynika z dyspozycji art. 127 § 1 Kpa. Miejski Zarząd Dróg stanowi nieposiadającą osobowości prawnej jednostkę organizacyjną Gminy Miasto [.]. Odwołanie nie zostało wniesione w imieniu Prezydenta Miasta [.] bądź Gminy Miasto [.], lecz własnym tej jednostki. Z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że na terenie Miasta [.] zarządcą dróg jest Prezydent tego Miasta. Miejski Zarząd Dróg wywodzi zatem swoje kompetencje od Prezydenta – zarządcy dróg, a nie posiada odrębnych, samodzielnych uprawnień. W skardze Miejski Zarząd Dróg w [.], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił niezasadne nieuznanie przez Wojewodę jego statusu jako strony postępowania. Przedmiotem postępowania był bowiem zwrot działek zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, a zgodnie z art. 19 ust. 5 i art. 21 ustawy o drogach publicznych jako jednostka organizacyjna – zarząd dróg, wykonuje czynności zarządcy drogi w imieniu Prezydenta Miasta [.]. Z mocy zaś art. 22 ust.1 tej ustawy sprawuje on nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Przepis art. 29 Kpa dopuszcza zaś, aby stroną postępowania była także samorządowa jednostka organizacyjna. Zwrot nieruchomości uszczuplił nie tylko prawa właścicielskie Gminy, ale też władztwo zarządu dróg nad terenami, którymi dotychczas władał z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "Ppsa". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 Ppsa, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Kontroli Sądu poddano postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2016 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania Miejskiego Zarządu Dróg w [.] (dalej zwane także jako "MZD w [.]") od decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia 2 czerwca 2016 r. orzekającej o zwrocie na rzecz GS wywłaszczonej nieruchomości za zwrotem przez nią na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowiły przepisy art. 134 w zw. z art. 28 i 127 § 1 Kpa. Z ustaleń Wojewody wynika, że Miejski Zarząd Dróg w [.] wniósł odwołanie w imieniu własnym, a nie Prezydenta Miasta [.] albo Gminy Miasto [.]. Miejskiemu Zarządowi Dróg w [.] nie przysługiwał jednak status strony postępowania. Jest on nieposiadającą osobowości prawnej, działającą na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, jednostką organizacyjną Gminy Miasto [.]. Swoje kompetencje wywodzi od Prezydenta Miasta [.], jako zarządcy dróg w rozumieniu art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a nie posiada odrębnych, samodzielnych uprawnień. Stanowisko to zakwestionował w skardze Miejski Zarząd Dróg twierdząc, że przysługiwał mu status strony postępowania. To bowiem dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a działki objęte postępowaniem zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej. Pełniąc funkcję zarządu dróg na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych wykonuje czynności zarządcy drogi w imieniu Prezydenta Miasta [.], a ponadto sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Art. 29 Kpa dopuszcza zaś, aby stroną postępowania była także samorządowa jednostka organizacyjna. Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli Sąd nie stwierdził naruszenia przez Wojewodę prawa, które wymagałoby wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Stan faktyczny sprawy nie jest między stronami sporny, został ustalony prawidłowo i mógł stanowić podstawę wyrokowania. Spór sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości kwalifikacji MZD w [.] jako strony postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 Kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania są, co do zasady, aktualny właściciel - będący podmiotem publicznoprawnym (tj. Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego, tutaj Gmina Miasto [.]) oraz poprzedni właściciel lub jego spadkobierca (tutaj GS). Stronami mogą być także osoby, do których zastosowanie znajdą przepisy art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inne podmioty mogą posiadać status strony takiego postępowania, jeżeli wykażą posiadanie interesu prawnego, który musi być interesem własnym, indywidualnym, konkretnym, obiektywnie sprawdzalnym i aktualnym. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji wydanej na podstawie przepisów Kpa może wnieść strona, co jednoznacznie wynika z art. 127 § 1 tej ustawy. W przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, któremu nie przysługuje status strony, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego środka prawnego, stosownie do art. 134 Kpa, z przyczyn podmiotowych. Analiza akt sprawy wykazała, co nie budziło zresztą wątpliwości, że własność działki nr 1719 objętej wnioskiem GS przysługiwała Gminie Miasto [.]. Gmina posiada osobowość prawną, dzięki czemu mogła zostać wyposażona w mienie, do którego przysługują jej tytuły prawnorzeczowe albo obligacyjne (art. 2 ust. 2 i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który pełni w niej funkcje przedstawicielskie (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 u.s.g.). Do gmin należy m.in. własność dróg gminnych, a ściślej nieruchomości zabudowanych takimi drogami, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ustawie tej w przepisach art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 postanowiono, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ust. 5 dodatkowo postanowiono, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zadania zarządcy drogi zostały określone m.in. w przepisach art. 20 ww. ustawy. Organ ten nie musi jednak zadań tych realizować samodzielnie, ponieważ Gmina ma możliwość, w celu wykonywania zadań ustawowych (określonych w szczególności w art. 7 ust. 1 u.s.g., w tym dotyczących dróg gminnych), tworzenia jednostek organizacyjnych (art. 9 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g.) i powierzania im określonych zadań. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jednostka taka nie może jednak czynić niczego więcej, niż jej powierzono i do czego uprawniony bądź obowiązany jest zarządca drogi. Na terenie Gminy Miasto [.] jednostkę taką powołała Rada Gminy Miasto [.] w postaci Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, obecnie występującego pod nazwą Miejskiego Zarządu Dróg. MZD w [.] stoi na stanowisku, że źródłem jego interesu prawnego są przepisy ustawy o drogach publicznych, na mocy których w imieniu zarządcy dróg na terenie miasta [.] sprawuje zarząd nad tymi drogami. Wbrew jednak stanowisku MZD w [.] nie można utożsamiać kwestii własności nieruchomości w wykonywaniem czynności (obowiązków), zazwyczaj natury faktycznej, związanej z utrzymywaniem i ochroną dróg, zarządzaniem nimi, administrowaniem. Jednostka ta została tylko powołana przez Gminę, aby wspierać realizację zadań przez zarządcę drogi, tj. Prezydenta Miasta [.]. Nie nabyła jednak przez ten fakt żadnych praw rzeczowych czy obligacyjnych do nieruchomości drogowych zarządzanych przez Prezydenta Miasta [.]. Jako jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej nie może być podmiotem praw rzeczowych czy obligacyjnych na nieruchomości, a w szczególności nie realizuje praw rzeczowych przysługujących Gminie Miasto [.], która była stroną postępowania zwrotowego uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie podejmowane przez MZD w [.] działania, mieszczące się w granicach określonych w ustawie o drogach publicznych, podejmowane są w imieniu i na odpowiedzialność Prezydenta Miasta, czyli zarządcy dróg na terenie Miasta, a nie właściciela nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Sam zaś Prezydent Miasta [.] nie był z tego tytułu stroną postępowania zwrotowego, którą jest Gmina Miasto [.], a którą reprezentował jako jej organ wykonawczy (przedstawicielski), a nie zarządca drogi. Z akt spawy nie wynika natomiast, aby udzielał on komukolwiek pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy albo własnym. Jak zaś wynika z art. 33 § 1 Kpa, w roli pełnomocnika mogłaby występować tylko osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawny. Umocowania na tej podstawie nie można byłoby udzielić jednostce organizacyjnej Gminy. Nie mógłby znaleźć zastosowania w sprawie także art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, ponieważ dotyczy on upoważnienia pracowników zarządu drogi przez zarządcę drogi, a nie właściciela. Dlatego wadliwe są wywody Wojewody dotyczące nieprzedstawienia przez MZD w [.] pełnomocnictwa, ponieważ podmiot ten nie spełnia wymagań określonych w przepisach Kpa, aby w takiej roli w postępowaniu występować. Nie jest to jednak uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotna była bowiem prawidłowość rozstrzygnięcia, a nie częściowa wadliwość jego uzasadnienia. Przy ocenie statusu MZD jako strony postępowania zwrotowego nie mógł być pomocny także art. 22 ustawy o drogach publicznych. Regulacja ta, określająca formy administrowania gruntami w pasie drogowym, związana jest z faktem, że zarząd drogi nie ma własnych praw do gruntów zabudowanych drogami, które przysługują m.in. gminie (art. 2a ustawy o drogach publicznych), a zatem nie mógłby bez niej takich czynności dokonywać w imieniu zarządcy drogi czy jej właściciela. Zakres uprawnień określonych w art. 22 dotyczy jednak tylko administrowania gruntami w istniejącym pasie drogowym, ale nie dotyczy już kwestii związanych z jego powstaniem, modyfikacją i likwidacją. O tym decydują bowiem inne podmioty, w tym rada gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że Miejski Zarząd Dróg w [.] nie był i nie mógł być stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podmiot ten nie mógł również nikogo w tym postępowaniu reprezentować. Skoro nie przysługiwał mu status strony, to zgodnie z art. 127 § 1 Kpa nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Ustalenie takie obligowało zaś Wojewodę do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez MZD odwołania w trybie art. 134 KPa, jako że jego rozpoznanie oznaczałoby rażące naruszenie prawa. Nieprawidłowo strona skarżąca powoływała się na dyspozycję art. 29 Kpa dotyczącą samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ przy ocenie statusu strony postępowania administracyjnego przepisy procesowe należy łączyć jeszcze z przepisami prawa materialnego, aby ustalić źródło interesu prawnego danego podmiotu. Analiza ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o drogach publicznych przemawia zaś za uznaniem zgodności z prawem podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, jako że sama dyspozycja art. 29 Kpa nie jest dla MZD w [.] źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie nie naruszało prawa. Z tego powodu skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Na marginesie Sąd zaznacza, że pomimo braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnych Sąd uznał, że MZD w [.] był podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa. W przeciwnym razie podmiot ten pozbawiony zostałby bowiem ochrony sądowej w sytuacji, kiedy jego status procesowy został już zakwestionowany przez organ odwoławczy. Okoliczność ta w ocenie Sądu uzasadniała dopuszczenie do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia.