II SA/Rz 1428/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w części dotyczącej punktu II.3. oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w części dotyczącej punktu II.3.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu odwołania M.D. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") znak: [...] z dnia [...] marca 2021 r. ustalającej na wniosek Skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 41/18 obr. 3 położonej w [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz ustalił na wniosek Skarżącej warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że wprowadzanie do decyzji o warunkach zabudowy obowiązku uwzględnienia "projektowanej'" drogi publicznej klasy L o szerokościach 12 m wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zgodnie z dokumentacją projektową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], sporządzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. jest pozbawione podstaw prawnych, tj. narusza art. 59, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu II.3. Kolegium odwołania nie uwzględniło i przytoczyło przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji. Wskazało, że Burmistrz przeprowadził analizę na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Na tej podstawie organ pierwszej instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy dane, które stały się podstawą do określenia warunków, parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło ustalenia Burmistrza w tym zakresie, jak również nie wniosło uwag do ustalonych warunków, parametrów i wskaźników. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że w przypadku, gdy po ustaleniu lokalizacji inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajdzie przepis art. 65 u.p.z.p. Prace Rady nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 1/2019 w rejonie ulic [...], [...] i [...] są zaawansowane, o czym informuje także odwołująca. Natomiast dopuszczalne jest ustalenie w pkt II.3. decyzji warunku. Stanowi to dla inwestora informację o przyszłych uwarunkowaniach, jakie wynikać będą w nieodległej przyszłości z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Kolegium, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza z dnia 30 marca 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 41/18 obr. 3 w [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej pkt II ppkt 3; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 56, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu rażącym poprzez wprowadzenie obowiązku uwzględnienia przy zagospodarowaniu działki inwestycyjnej możliwości wydzielenia drogi publicznej klasy "L" o szerokości 12 m w liniach rozgraniczających, lokalizację planowanej drogi publicznej, zgodnie z dokumentacją projektową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], sporządzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. (pkt II ppkt 3 decyzji). Na tych podstawach sformułowano alternatywne wnioski: - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium w całości - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza obarczoną opisaną wadą nieważności - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in flne K.p.a. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., oraz - o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Burmistrza w części dotyczącej pkt II ppkt 3, jako wydanej bez podstawy prawnej - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a oraz w zw. z art. 135 P.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślone zostało, że na terenie objętym skarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ w ustaleniach decyzji odwołuje się jedynie do projektu planu miejscowego, który obecnie jest w trakcie procedowania (etap po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu i składaniu uwag). Nie mamy zatem do czynienia z aktem prawa miejscowego, a jedynie koncepcją, która może ulec zmianie, może nie zostać uchwalona lub nigdy nie wejdzie w życie, a wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej poprzez wyłączenie z zagospodarowania pasa o szerokości 24 metrów (12 m dla pasa drogowego i 12 m dla nieprzekraczalnych linii zabudowy). Wprowadzanie do decyzji o warunkach zabudów obowiązku uwzględnienia "projektowanej" drogi publicznej klasy L o szerokości 12 m, jest pozbawione podstaw prawnych. Ponadto, wprowadzenie skażonego warunku w treści decyzji skutkuje lokalizacją drogi publicznej na działce skarżącej, co nie było przedmiotem jej wniosku. Skarżona decyzja ustala warunki zabudowy jednocześnie dla zabudowy jednorodzinnej i drogi publicznej. Postępowanie dotyczące warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym i organ jest związany treścią wniosku inwestora. Kolegium przywołując brzmienie art. 65 u.p.z.p., a jednocześnie argumentując tym przepisem zasadność umieszczenia w treści decyzji "informacji" o przyszłych uwarunkowaniach projektowanego planu miejscowego, pomija całkowicie sens warunków zabudowy, a przede wszystkim fakt, że w sytuacji pozyskania przez skarżącą ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wygaszona. Instytucją, która ma zabezpieczyć czy ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne, niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.), jest zawieszenie postępowania (art. 62 u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 41/18 obr. 3 położonej w [...] (k. 1 akt adm. I instancji). Burmistrz, w dniu 4 marca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, po czym postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 62 u.p.z.p., zawiesił postępowanie; wskazał, że działka objęta wnioskiem znajduje się w terenie, dla którego Rada w dniu [...] marca 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 13 akt jw.). Postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., postępowanie zostało podjęte (K. 17), natomiast w dniu [...] stycznia 2020 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, z uwagi na położenie działki nr 41/18 w pasie drogi gminnej wg dokumentacji projektowej dla mpzp (k.25 akt jw.). W uwzględnieniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (k.29). Procedując ponownie w przedmiocie wniosku, uprawniony urbanista sporządził analizę w zakresie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz projekt decyzji i na tej podstawie Burmistrz, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem (k. 1/1/ T.II akt adm.). Jednocześnie w decyzji, w punkcie II.3 zapisano: "Przy zagospodarowaniu działki inwestycyjnej należy uwzględnić możliwość urządzenia drogi publicznej klasy "L" o szerokości 12 m w liniach rozgraniczających, lokalizację planowanej drogi publicznej, należy pokreślić zgodnie z dokumentacją projektową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w rejonie ulic [...], [...], [...], sporządzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znajdującą się Wydziale Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w [...]". Zapis ten znalazł odzwierciedlenie na załączniku nr 2b do decyzji, natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie został w jakikolwiek sposób umotywowany. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, w którym zakwestionowano wyłącznie zasadność zapisu punktu II.3 decyzji, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl ustępu 2, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Konsekwencją tej regulacji jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym postępowanie w tym przedmiocie ma charakter wnioskowy (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z przepisów tych wynika, że przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, który wskazuje granice terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu czy charakterystyczne parametry techniczne inwestycji (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wnioskowy charakter postępowania oznacza, że tylko wnioskodawca może wniosek modyfikować. Natomiast możliwość taka po stronie organu jest niedopuszczalna, ponieważ w takim przypadku organ mógłby się narazić na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślone żądaniem inwestora, względnie na zarzut prowadzenia postępowania "z urzędu" (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r. oraz z dnia 30 maja 2019 t. sygn. II OSK 1330/18). Wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe jedynie w przypadku łączonego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ustalenia w tym zakresie dokonywane są na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków (§ 3 rozporządzenia). Uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Treść pozytywnej decyzji wyznacza art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. III. W realiach sprawy jest poza sporem, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Burmistrz zasadnie procedował w przedmiocie wniosku Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 41/18. Opierając się na analizie, która wykazała, że spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., wydał decyzję pozytywną, do czego był zobligowany, z mocy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego /decyzji o warunkach zabudowy/, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi). Decyzja Burmistrza, poza elementami wymaganymi przepisem art. 54 u.p.z.p., zawiera także w punkcie II.3 następujące rozstrzygnięcie: "Przy zagospodarowaniu działki inwestycyjnej należy uwzględnić możliwość urządzenia drogi publicznej klasy "L" o szerokości 12 m w liniach rozgraniczających, lokalizację planowanej drogi publicznej, należy pokreślić zgodnie z dokumentacją projektową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w rejonie ulic [...], [...], [...], sporządzonego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znajdującą się Wydziale Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w [...]". Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie to nie ma oparcia w przepisach prawa, w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi materialnoprawną podstawę decyzji. Niezależnie od tego wskazać należy, że zapis zamieszczony w osnowie decyzji, w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę) stwarza podstawy do dowolnej jego interpretacji: w krańcowym przypadku - do wyłączenia terenu o szerokości 12 m z możliwości zainwestowania budynkami. Tymczasem organ architektoniczno – budowlany, będąc związany rozstrzygnięciem decyzji o warunkach zabudowy, w tym również wadliwym załącznikiem 2b do decyzji Burmistrza, działając na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), nie jest uprawniony do interpretowania zastrzeżenia zamieszczonego w punkcie II.3. decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, decyzja Burmistrza w części dotyczącej punktu II.3 dotkniętą jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy tę część decyzji, dotknięta jest taką samą wadą. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej punktu II.3.