II OSK 1330/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 872/17 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...]2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2018 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] 2017 r. oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...]2017 r. J.B. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem, parkingiem i infrastrukturą techniczną w zabudowie śródmiejskiej na działce o nr [...], obręb [...]położonej przy ulicy P. w Łodzi. Wysokość planowanego budynku do okapu określono na 42 m, szerokość elewacji frontowej od ulicy W. 38m, powierzchnię terenu inwestycji 1735 m2, powierzchnię zabudowy 1200 m2, powierzchnię biologicznie czynną 120 m2. Po sporządzeniu analizy urbanistycznej, decyzją z dnia [...]2017 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił dla w/w przedsięwzięcia przewidzianego dla realizacji w Łodzi przy Al. P. na działce o nr [...] i części działki o nr [...] w obrębie [...] oraz działce nr [...] i części działki o nr [...] w obrębie [...] między innymi w pkt II.1. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych następujące warunki zabudowy: 1) linie zabudowy: a) obowiązujące dla zabudowy o wysokości elewacji frontowej w przedziale od 11 m do 15 m: - od strony Al. P. w granicy pasa drogowego, - od strony ul. W. w odległości 5 m od granicy pasa drogowego, na odcinku 8 m tj. od granicy pasa drogowego Al. P. do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. R., b) nieprzekraczalne: - dla zabudowy o wysokości elewacji frontowej w przedziale od 15 m do 21 m od strony Al. P. jako przedłużenie zabudowy przy ul. R., tj. w odległości ok. 8 m od granicy pasa drogowego, - od strony ul. W. w odległości 5 m od granicy pasa drogowego, 2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]od 0,36 do 0,70, 3) szerokość elewacji frontowej: - od strony Al. P. w przedziale od 35 m do 43,5 m, - od strony ulicy w. w przedziale od 14 m do 38 m, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: - od strony Al. P. i narożnika Al. P. /ul. W. w obowiązujących liniach zabudowy w przedziale od 11 m do 15, - dopuszczono zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 21 m pod warunkiem wycofania od linii rozgraniczającej Al. P. o co najmniej 8 m tj. do nieprzekraczalnej linii zabudowy, 5) geometria dachu – dach płaski o kącie nachylenia w przedziale od 0 do 10 stopni. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor J.B.. Decyzją z dnia [...] 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej: u.p.z.p., uchyliło ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.2 linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk oraz geometrii dachu i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie: linie zabudowy - nieprzekraczalne, zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji: - od strony Al. P. w granicy pasa drogowego; - od strony ul. W. w odległości 4,5 m od granicy pasa drogowego; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 21,0 m do 35,0 m; geometria dachu - dach płaski o kącie nachylenia w przedziale od 0 do 10 stopni, wysokość głównej kalenicy od 21,0 m do 35,0 m. W pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do treści art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem" - wyjaśniło zasady ustalania warunków zabudowy i stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (od strony ul. W.) i zdaniem Kolegium są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze nie określają maksymalnej wielkości obszaru analizowanego (choć zarazem ustala się obszar minimalny, granice obszaru analizowanego wyznacza się bowiem na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów), ale braku takiego nie można rozumieć jako obowiązku wyznaczania tego obszaru tak, by można było nim objąć także inne działki zabudowane satysfakcjonujące inwestora z punktu widzenia planowanej zabudowy. Przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie i choć nie można tego pojęcia rozumieć wąsko, to brak także podstaw do nadmiernego rozszerzania obszaru analizowanego, organ powinien przy jego wyznaczaniu kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego. Istotę "dobrego sąsiedztwa" stanowi właśnie to sąsiedztwo, a zakres badania nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy wyznacza właśnie obszar analizowany. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego nieuwzględnienia wniosku inwestora o rozszerzenie obszaru analizowanego, który nie został uwzględniony organ II instancji podkreślił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy punktem wyjścia (poprzedzającym ewentualne rozszerzenie obszaru analizowanego), winno być jednoznaczne stwierdzenie, że w minimalnych granicach tego obszaru brak jest zabudowy pozwalającej na określenie funkcji, parametrów i gabarytów wnioskowanego obiektu. W ocenie Kolegium, zabudowa występująca w minimalnych granicach obszaru analizy pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku przy zachowaniu ładu przestrzennego w otoczeniu przyszłej inwestycji. Przechodząc do analizy funkcji oraz cech i gabarytów zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym Kolegium wskazało, że planowany budynek mieszkalno-usługowy stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. W otoczeniu terenu inwestycji występuje bowiem zarówno zabudowa usługowa, jak też mieszkaniowa wielorodzinna. Ustalenie jednakże, że w danej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji jest tylko jedyną z kilku przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dalej Kolegium przytoczyło treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia i stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że planowana inwestycja przylega do dwóch dróg, nieprzekraczalną linię zabudowy należało wyznaczyć od strony każdej z nich. Dopuszczalne jest bowiem, zdaniem Kolegium, wyznaczenie więcej niż jednej linii, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg. W odniesieniu do poszczególnych boków działki, przylegających do różnych dróg możliwe jest wyznaczenie tej linii w różnej odległości od istniejącej drogi. W ten sposób można bowiem zapewnić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym obszarze, w szczególności, gdy planowana inwestycja charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy. Istniejąca linia zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż Al. P. przebiega z uskokiem w odległości od 0 do 14,5 m. Zdecydowana większość budynków położonych wzdłuż Al. P. zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego i tworzy zabudowę pierzejową. Powyższe przemawiało zdaniem Kolegium za wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego budynku od strony tej ulicy w granicy pasa drogowego. Tak bowiem usytuowana jest większość budynków wzdłuż tej ulicy tworząca zabudowę pierzejową. Dokonując natomiast analizy położenia budynków położonych przy ulicy W. Kolegium uznało za zasadne ustalenie linii zabudowy dla planowanego budynku od tej ulicy w odległości 4,5 m od granicy pasa drogowego. Uzasadniło to faktem, że istniejąca linia zabudowy budynków wzdłuż tej ulicy przebiega w odległości od 0 do 8 m od granicy pasa drogowego. Po tej samej stronie ulicy W. co planowana inwestycja zlokalizowane są dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, których główne bryły usytuowane są w odległości 8 m (ul. W.) i 6,5 m (ul. W.) od pasa drogowego. Przy tej ulicy jest jedynie jedna działka, na której zabudowa zlokalizowana jest w granicy pasa drogowego (ul. W.) i znajduje się po przeciwnej stronie drogi i zabudowana jest parterowymi obiektami mieszkalnymi. Następnie organ II instancji przytoczył treść § 5 ust. 1 i ust. 2 (mówiący o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy), § 6 ust. 1 i ust. 2 (mówiący o szerokości elewacji frontowej) rozporządzenia i podkreślił, że określenie parametrów, o których mowa w ww. przepisach zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono w przedziale od 0,36 do 0,70, zaś szerokość elewacji frontowej od strony Al. P. w przedziale od 35 m do 43,5 m, od strony ul. W. w przedziale od 14 m do 38 m. Wielkości te wprawdzie stanowią odstępstwo od ogólnej zasady określania, parametrów na podstawie średniej z obszaru analizowanego, jednakże każda z nich znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie i została wyliczona na podstawie szczegółowych danych dotyczących parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zawartych w części tabelarycznej analizy opisowej. Znaczne zaś rozpiętości dopuszczalnych przedziałów wielkości w tej sprawie uzasadnione są nie tylko nieregularnym kształtem działki stanowiącej teren inwestycji, ale także przebiegiem sieci, które mogą utrudniać wykorzystanie terenu pod zabudowę. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że z uwagi na usytuowanie planowanego budynku przy zbiegu dwóch ulic, wymogi ładu przestrzennego uzasadniały określenie szerokości elewacji frontowej budynku od strony obu tych ulic. Dalej Kolegium przytoczyło treść § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia określającego zasady określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i podkreśliło, że jak wskazują wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej w zakresie omawianego parametru, w obszarze analizowanym (70 obiektów poddanych analizie) występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m (budynki gospodarcze przy zabudowie mieszkaniowej) do 35 m (budynki wielorodzinne przy ul. W., ul. S. i ul. S.); średnio 8 m. Analiza wykazała więc, że budynki o największej wysokości elewacji frontowej zlokalizowane są wzdłuż ulic prostopadłych w stosunku do Al. P., Natomiast zabudowa usytuowana w obszarze analizowanym wzdłuż Al. P. charakteryzuje się odmiennymi cechami - maksymalna wysokość tej zabudowy wynosi 15 m, co oznacza, że nie ma wśród niej budynków tak wysokich jak wnioskowany. Ponieważ planowany obiekt lokalizowany ma być w narożniku ulic W. i Al. P., to w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono, mając na względzie takie właśnie jego usytuowanie, z uwzględnieniem przede wszystkim zabudowy od strony Al. P.. Odnosząc się do tego parametru planowanego budynku organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 845/13 zanegował analogiczne stanowisko organu I instancji. Wyrok ten co prawda zapadł w innej sprawie, ale dotyczył terenu zlokalizowanego właśnie przy Al. P., w przypadku którego organy administracji uznały, że dla zachowania ładu przestrzennego zasadnym jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do zabudowy od strony Al. P.. W powołanym wyżej wyroku sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Innymi słowy, skoro w granicach obszaru analizowanego występują 12-kondygnacyjne budynki mieszkalne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 35 m: ul. S. (działka nr [...]), ul. S. (działka nr [...]), ul. S.(działka nr [...]) oraz ul. W. (działki nr [...] i nr [...]), to organy administracji ustalając rzeczony parametr nie mogą lekceważyć poczynionych w tym zakresie ustaleń, tym bardziej, że front działki (wjazd, główne wejście do budynku) projektowany jest od strony ul. W., przy której to ulicy bez wątpienia występują budynki o wysokości do 35 metrów. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w zakresie przedmiotowego parametru istnieje uzasadniona potrzeba dokonania zmiany poprzez jego ustalenie w nawiązaniu do zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przy ul. W.. Ostatecznie ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 21 do 35 m. Organ II instancji wskazał następnie, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) zgodnie § 8 rozporządzenia ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, na którym występują dachy płaskie o kącie nachylenia od 0 do 10 stopni. Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ II instancji wskazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. W. przez projektowany wjazd/wyjazd; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Sądu Administracyjnego wniósł P.K., w części obejmującej pkt I i pkt II tej decyzji, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania wobec organów administracji, dowolnej ocenie zgromadzonych dowodów, sprzecznym uzasadnieniu decyzji wobec jej treści; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację, co doprowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia poprzez błędną ocenę analizy urbanistycznej obszaru, błędne ustalenie wysokości zabudowy, geometrii dachu oraz wyznaczenie linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]2017 r. (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że inwestor zobowiązany był dla planowanej inwestycji uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając następnie treść art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia zdaniem Sądu I instancji wprawdzie wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (3 x 38 m = 114 m), jednakże nie wszystkie wnioski sporządzonej analizy są prawidłowe. O ile nie budziło wątpliwości Sądu, że funkcja zabudowy została zachowana (zabudowa mieszkaniowa i usługowa dominują w obszarze analizowanym), teren ma dostęp do drogi publicznej, zapewnione uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, jednakże określone zaskarżoną decyzją parametry zabudowy - odnoszące się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza w tym zakresie określone zasady, które gwarantować mają zachowanie ładu architektonicznego. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej regulacja wspomniana przewiduje określenie jej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli jednak wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3) Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeśli wynika to z analizy (ust. 4). Zaskarżona decyzja nie precyzuje nawet podstawy ustalenia wysokości elewacji frontowej w przedziale od 21 m do 35 m. Z analizy wynika natomiast, że budynki w obszarze analizowanym mają różną wysokość - od 2,5 m do 35 m. Średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8 m. Wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ przyjął ustalone decyzją wielkości (maksymalne w widełkach) dla określenia tego parametru, próżno zaś szukać tak w sporządzonej analizie, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku Kolegium, obowiązek takiego wyznaczenia wspomnianego paramentu nie wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 854/13. W cytowanym wyroku wskazano jedynie na potrzebę uwzględnienia przy ustalaniu paramentów inwestycji zabudowy innej niż zlokalizowana wzdłuż Al. P., tj. wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie do zaakceptowania jest natomiast prezentowane przez SKO stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej wskazanym wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest natomiast również wadliwe określenie wysokości kalenicy, której "odpowiedniość" w rozumieniu § 8 rozporządzania powiązano z wysokością elewacji frontowej. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że nie ma zastrzeżeń do określenia linii zabudowy, która z uwagi na narożny charakter działki prawidłowo wykreślona została jako nieprzekraczalna w odniesieniu do części działki, przylegających do dróg publicznych. Najistotniejsza wada zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu dotyczy określenia terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora dotyczył działki nr [...], położonej w Łodzi, przy ul. P., w obrębie geodezyjnym [...]. Sporządzona analiza urbanistyczna, a za nią wydawane w sprawie decyzje, dotyczą natomiast poza działką wskazaną przez inwestora również działek o geodezyjnych numerach [...],[...] (w części) oraz [...] (w części). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby modyfikację wniosku z dnia 20 kwietnia 2017 r., zaś załączona do niego mapa nie pozwala nawet na zidentyfikowanie działek [...] i [...]. Tymczasem z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, która pozostaje wyłącznie uprawniona do jego zmiany. Wniosek inwestora wyznacza zatem podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2288/14, z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1539/16 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 498/16, w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2901/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Wskazane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując zdaniem Sądu I instancji uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu powyższy wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz, U. z 2017 r. poz. 2188 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r, poz. 1073 z późniejszymi zmianami) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wadliwie określono parametry planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, gdy wyniki dokonanej analizy dawały skuteczną podstawę do ustalenia tych parametrów w kształcie określonym w decyzji, bowiem analizą objęto całą istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym, co odnosić się musi także do jednego obiektu, a różnorodność zabudowy nie może stanowić o wykluczeniu nawet jednego obiektu, zwłaszcza, że określone parametry nie stanowią o naruszeniu ładu przestrzennego, c) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje całą istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym i nawet jeden obiekt może być wyznacznikiem dla poszczególnych parametrów planowanej zabudowy, d) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem odniesienie się do istniejącej zabudowy - w tym nawet do jedynego obiektu o określonym parametrze - nie jest wadliwe, a stanowi o dokładnej analizie zabudowy i zastosowaniu wyjątku określonego przez normotwórcę, e) § 7 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), przez błędną wykładnię, bowiem jeden obiekt znajdujący się w obszarze analizowanym daje skuteczną podstawę do zastosowania wyjątku określonego w tej normie, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 in fine c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późniejszymi zmianami) poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy; niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano; uchylenie zaskarżonej decyzji bez wykazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przy niewątpliwie znanym stanie faktycznym, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późniejszymi zmianami) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników, d) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późniejszymi zmianami) polegające na błędnym przyjęciu, iż organy administracji pominęły granice sprawy, w sytuacji gdy sprawę rozpatrzono w całości zgodnie z wolą strony, która nie kwestionowała przedmiotu rozstrzygnięcia, e) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późniejszymi zmianami) polegające na odstąpieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi od wezwania P.K. do zajęcia jednoznacznego stanowiska w zakresie działek objętych wnioskiem, w sytuacji, gdy w ocenie Sądu I instancji organy administracji wyszły poza granice wniosku, natomiast strona nie kwestionowała zaskarżonych decyzji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny zasadności poszczególnych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były decyzje organów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu zarówno II jaki I instancji w uzasadnieniu podniósł, że u podstaw takiego rozstrzygnięcia legły wadliwe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej planowanego budynku mieszkalno-usługowego, a w konsekwencji wysokości kalenicy. Nadto najistotniejszą wadą decyzji było wadliwe określenie w decyzjach przez organy obu instancji terenu inwestycji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie można mieć zastrzeżeń do określenia linii zabudowy, która została wykreślona jako nieprzekraczalna. Nie zakwestionował również wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej wyznaczonej zarówno od strony Al. P. jak i ul. W. oraz geometrii dachu. Podzielił stanowisko organów co do wyznaczonego obszaru analizowanego, który spełnia warunki § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji przepisów art. 135 w zw. z art. 134 § p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 134 p.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast art. 135 określa zakres orzekania przez sąd administracyjny "w głąb". Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcie "sprawa" użyte w art. 135 p.p.s.a. występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2421/11, LEX nr 1337371). Wskazać należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania, o których mowa w art. 63 k.p.a., powinien zawierać także elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska. A zatem o ile organ uznał, że należy zmienić treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy zachodzi konieczność objęcia treścią decyzji oprócz terenu wskazanego we wniosku również innej działki gruntu (tak jak w niniejszej sprawie), winien zwrócić się do wnioskodawcy o ewentualną modyfikację wniosku w tym zakresie. Następnie stosownie do zajętego stanowiska przez inwestora wydać stosowna decyzję. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że inwestor wnioskował o ustalenia warunków zabudowy do działki o nr ewidencyjnym [...]położonej w Łodzi przy ulicy P., w obrębie geodezyjnym [...]. Natomiast sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna, a za nią wydane decyzje organu I jak i II instancji wskazują jako teren, dla którego się ustala warunki zabudowy obok działki wskazanej we wniosku również działki o nr [...],[...] (w części) oraz [...] (w części). Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, w aktach sprawy administracyjnej brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z treści którego by wynikało, że inwestor zmienia wniosek w części dotyczącej terenu inwestycji, czy też sam organ I lub II instancji zwrócił się do inwestora o ewentualną zmianę wniosku w tym zakresie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony nie tylko do zmiany treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez uprzedniego wniosku zmieniającego podchodzącego od inwestora, ani też nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, która pozostaje wyłącznie uprawniona do jego zmiany. Nie znajduje poparcia zarówno w przepisach postępowania, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych czy też w doktrynie, aby inne podejmowane czynności w sprawie przez strony dawały organowi administracji publicznej uprawnienie do domniemania, że strona w określonym zakresie zmieniła treść wniosku – w niniejszej sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności brak podstaw do przyjęcia takiego stanowiska jak w niniejszej sprawie, gdzie strona wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego działkę gruntu o nr ewidencyjnym [...] położonej w Łodzi przy ulicy P., a organy ustaliły te warunki również do trzech sąsiednich działek gruntu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd winien dążyć do usunięcia tego uchybienia procesowego poprzez wezwanie strony do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 599/17, Lex 2637445). Celem powyższej regulacji prawnej nie jest natomiast umożliwienie stronie uzupełnienia braków formalnych wniosku czy też modyfikowanie jego treści. Prowadziłoby to do zmiany zakresu przedmiotowego kontrolowanej sprawy administracyjnej, a tym samym rozpoznanie przez sąd administracyjny innej sprawy niż ta, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia przez organy administracji, a który został określony we wniosku o wszczęcie postępowania. Podnieść należy, że w żadnym razie sąd nie jest zobligowany do zastępowania strony w dokonywaniu określonych czynności procesowych, czy sugerowaniu kierunku pożądanych działań. Jak trafnie zwrócono uwagę w orzecznictwie, oczekiwanie, by sąd sugerował stronie dokonanie określonych czynności procesowych, w tym zmianę zakresu przedmiotowego wniosku jest zbyt daleko idące (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2326/12, LEX nr 578960). Takiej podstawy trudno dopatrywać się w art. 106 § 3 p.p.s.a., który dotyczy postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony uzasadnienia. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10). Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Odnosząc powyższe rozważania do uzasadnienia sporządzonego przez Sąd I instancji należy stwierdzić, że odpowiada ona warunkom określonym w art. 141 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji w oparciu o przedłożone przez organ akta administracyjne przedstawił zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, jak i stanowisko organu, wskazał przepis prawa materialnego jak i procesowego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji było przede wszystkim wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i w konsekwencji wysokości kalenicy (strona 16-17 uzasadnienia). Nadto wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia była także stwierdzona sprzeczność między wnioskiem inwestora a decyzjami organów w zakresie określenia terenu inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają wskazania co do dalszego postępowania. W rozważaniach dotyczących wadliwego określenia wysokości elewacji frontowej jak i wysokości kalenicy Sąd wskazał, że poczynione w tym zakresie ustalenia organu II instancji nie znajdują potwierdzenia w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej oraz trudno znaleźć odpowiedź w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzając natomiast sprzeczność między zakresem przedmiotowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy a treścią decyzjami organów, która dotyczyła określenia terenu inwestycji wskazał jednoznacznie czego powyższa rozbieżność dotyczyła oraz co winien uczynić w tym zakresie organ. Z treści całego uzasadnienia wynikają wskazania co do dalszego postępowania jakie skierował Sąd I instancji do organów administracji mających ponownie rozpatrzeć sprawę. Trudno dopatrzeć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niespójności w ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienia powyższego zarzutu nie mogą stanowić ewentualne rozbieżności w poglądach prawnych dotyczących interpretacji przepisów prawa materialnego przedstawiane przez wskazany Sąd przy rozpatrywaniu innych spraw. W takich sytuacjach przepis art. 153 p.p.s.a nie ma zastosowania. Mając na uwadze regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podzielić należy pogląd, że nie jest wystarczające do przyjęcia określonego parametru inwestycji (np. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) - do uznania, że został zachowany ład przestrzenny, aby określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) na obszarze objętym analiza urbanistyczną. Stanowiło to by zbyt daleko idącą swobodę w ustalaniu warunków zabudowy. Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odnośnie poszczególnych parametrów określonych dla objętej wnioskiem inwestycji zakwestionował jedynie sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, na którym się przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że na potrzeby niniejszej sprawy obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia, czyli podzielił stanowisko w tym przedmiocie zajęte przez organy administracji obu instancji. W sporządzonej analizie uwzględniono wszystkie znajdujące się na jego terenie obiekty budowlane. Zakwestionował jedynie zawarte w analizie wnioski dotyczące parametru wysokości krawędzi elewacji frontowej uznając, że nie odpowiadają wymogom wskazanego wyżej rozporządzenia, zawartym w § 7. W przedmiotowej sprawie organ II instancji określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powołał się na § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, o której mowa w ust. 1 oraz innej niż średnia występująca na obszarze analizowany, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W oparciu o ten przepis przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 21 m do 34 m. Z w/w rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 644/16, Lex 2450632). Ustalone w sprawie wskaźniki na zasadzie odstępstw od wartości średnich winny zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które w pełni by uzasadniały odstępstwa od średnich wartości. Powiązanie to polegać może także na wskazaniu określonych tendencji w zakresie występowania w obszarze analizowanym funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17). Tym samym nie spełnia powyższych kryteriów określenie w niniejszej sprawie wysokości krawędzi elewacji frontowej jako odstępstwo od średniej występującej na danym obszarze poddanym analizie urbanistyczno-architektoniczne tylko i wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, że na obszarze tym występują budynki o znacznej różnicy wysokości oraz, że w pobliżu znajduje się dwa budynki o wysokości 35 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogólnych rozważaniach dotyczących sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wskazuje, co należy rozumieć przez zachowanie ładu przestrzennego, wskazując między innymi na konieczność odwołania się do gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej, jednak tych ogólnych uwag nie przenosi następnie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie i nie wskazuje, jakie są wynikające z tych ustaleń wnioski co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Takie samo zastrzeżenie należy podnieść co do sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie ma to szczególne znaczenie wobec "różnorodności" zabudowy występującej na obszarze objętym analizą, w tym w zakresie wysokości budynków i funkcji jakie pełnią. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że ustalenie przez organ II instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku w przedziale od 21 m do 34 m może świadczyć o zbyt daleko posuniętej swobodzie, dowolności wyznaczonego wskaźnika, nie znajdującej potwierdzenia w obowiązujących we wskazanych wyżej regulacjach prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ winien również uzasadnić przyjęcie tak dużego przedziału w ustaleniu minimalnej i maksymalnej wysokości. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie się jedynie do wysokości jednego obiektu występującego w obszarze analizowanym bez odwołania się do innych cech, parametrów, wskaźników mających wpływ na zachowanie ładu przestrzennego może samo przez się przemawiać za ustaleniem w decyzji o warunkach zabudowy takiego właśnie wskaźnika wysokości górnej krawędzi planowanego budynku. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 3 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie są zasadne. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zauważyć jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował ustaleń organu odnośnie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nadmienić trzeba, że organy ustalając ten wskaźnik w przedziale od 0,36 do 0,70 wskazały na nieregularny kształt działki o nr [...]oraz przebieg sieci mogących utrudniać wykorzystanie terenu pod zabudowę. Z powyższych przyczyn zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa. Natomiast w przepisach art. 61 ust. 6 i 7 ustawy zawarto delegację do wydania rozporządzenia normującego sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku planu miejscowego (ust. 6) oraz wskazano zakres regulacji (ust. 7). Unormowania zawarte w rozporządzeniu mają zagwarantować prawidłowe stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa (podobieństwa) określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym skoro organ administracji publicznej, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, błędnie określił w niniejszej sprawie jeden z parametrów planowanej zabudowy, tj. wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o którym mowa w § 7 rozporządzenia, to tym samym nie doszło do realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja narusza również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z nieprawidłowym przeprowadzeniem kontroli legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie. Przepis art. 1 § 1 powyższej ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między innymi organami a organami administracji rządowej. Kryterium kontroli, o której mowa w w/w przepisie zostało określone w art. 1 § 2, którym jest kontrola legalności rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym oraz obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jest to przepis ustrojowy, określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może naruszyć powyższe przepisy, gdy uchyli się od kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność kryterium kontroli, przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W stanowiącej przedmiot oceny sprawie powyższe sytuacje nie miały miejsca. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]2017 r. co do zgodności z przepisami prawa zarówno materialnego, jak i procesowego tj. jego legalności w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy Prawo ustroju sądów administracyjnych. Nie oparł swojego rozstrzygnięcia na innym kryterium. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.