II OSK 2735/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 580/14 w sprawie ze skargi Z.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 580/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na skutek skargi Z.F., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po raz kolejny rozpoznając sprawę z wniosku W.S. i S.S., na skutek decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] października 2010 r., Prezydent Miasta Tarnobrzeg decyzją z dnia [...] października 2012 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. [...] w T., przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek W.S. i S.S. z dnia 9 marca 2010 r., uzupełnionego w dniu 11 lipca 2012 r. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, uwzględniając kwestie podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na skutek odwołania Z.F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 akapit 6 o treści "dopuszcza się usytuowanie planowanego budynku w granicy z działką oznaczoną nr ewid. [...]" i w tym zakresie umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej dopuszczalności usytuowania planowanego budynku w granicy z działką nr ewid. [...], wymagała uchylenia i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć, ze względu na wkroczenie przez organ w kompetencję do orzekania w tym zakresie zarezerwowaną dla organu architektoniczno-budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Natomiast w pozostałej część zakwestionowana decyzja jest prawidłowa. Skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosła Z.F. domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz obciążenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kosztami sądowymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że w przedmiotowej sprawie organy obydwu instancji nie są właściwe do rozstrzygania spraw podniesionych zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 180/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji wydanych w obu instancjach, jednakże na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1873/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że przedmiotowa skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora. Z treści art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie treść wniosku inwestora nie została ustalona w sposób jednoznaczny. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. wniosek w sprawie złożyli W.S. i S.S. w dniu 9 marca 2010 r. i uzupełnili go w dniu 11 lipca 2012 r. Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, iż pierwotny wniosek z dnia 9 marca 2010 r. – bez sprecyzowania czy dotyczy warunków zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmował "budowę budynku handlowo-usługowego z przyłączami oraz budowę zjazdu publicznego". W dniu 21 lutego 2011 r. uzupełniono wniosek z dnia 9 marca 2010 r. precyzując, że dotyczy on warunków zabudowy oraz budowy budynku handlowo-usługowego z przyłączami na działce nr [...] w T. Tzw. "uzupełnienie wniosku z 11.07.2012" przybrało postać przekreślenia w części pierwotnego wniosku w zakresie funkcji handlowej budynku i dodania funkcji mieszkalnej. Powyższe poprawki opatrzono datą – 11.07.2012 r. i nieczytelnym podpisem. Zdaniem Sądu taki sposób procedowania przez organy administracji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skoro strona wyraziła wolę uzupełnienia czy zmiany wniosku należało ją pouczyć o sposobie, w jaki może to uczynić. Niedopuszczalnym było umożliwienie stronie dokonywania poprawek, skreśleń na wniosku. Dzień naniesienia tych poprawek nie jest zresztą, poza umieszczoną przez stronę datą, w jakikolwiek sposób potwierdzony przez organ. Nie wiadomo kto sprecyzował wniosek, a jest to istotne wobec faktu, że pierwotnie złożyły go dwie osoby. Omówione wady proceduralne doprowadziły do sytuacji, że wobec uczynienia omawianych adnotacji na pierwotnej wersji wniosku (obejmującej także zjazd publiczny), nie jest pewne czy wniosek w tej sprawie sprecyzowany 11 lipca 2012 r. nadal go nie obejmuje. Tymczasem organy orzekające ostatnio w sprawie przyjęły, że nie. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że naruszenie przez organy w ten sposób art. 7, 77 i 80 K.p.a. mogło mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy nieustalonej treści wniosku doprowadziło do naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i miało – jak wyżej wskazano – wpływ na wynik sprawy. Dalej Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy precyzyjnie ustalą treść wniosku inwestorów i rozpoznają go zgodnie z przepisami prawa. Wyjaśnił także, że nie odnosił się do podnoszonych w skardze kwestii materialnoprawnych, dotyczących meritum sprawy, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. kwestionując je w całości. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust.1, art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) przez uwzględnianie skargi, mimo braku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o wniosek, zmieniony przez inwestorów w trakcie postępowania i na podstawie postępowania przeprowadzonego zgodnie z treścią wniosku, to jest dla budynku usługowo-mieszkalnego, przez co nie mogło dojść do innego rozstrzygnięcia, a stwierdzone uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego w wyniku zmiany wniosku inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez dokonanie poprawek i skreśleń na wniosku niepotwierdzonych przez organ, przez co jego treść nie została ustalona przez organy w sposób jednoznaczny, a co mogło mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy mimo, że wniosek został przez inwestorów zmieniony skutecznie i prowadzone po zmianie wniosku postępowanie dotyczyło bezspornie funkcji usługowo-mieszkaniowej planowanego budynku, a zatem zgodnie z wnioskiem inwestorów, przez co nie doszło do podjęcia decyzji wbrew oczekiwaniom inwestorów i stwierdzone przez Sąd uchybienie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy; 3/ art. 134 § 1 P.p.s.a. przez to, że nie będąc związany granicami skargi Sąd nie odniósł się do podnoszonych w skardze i możliwych do oceny kwestii materialnoprawnych i nie przeprowadził pełnej oceny treści rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie dokonał pełnej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji mimo, że zobowiązany był do kontroli legalności całego zaskarżonego aktu, w wyniku czego doszło do rzeczywistego nierozpoznania sprawy. Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.F. wniosła o jej nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, wydanych w przedmiocie warunków zabudowy, było naruszenie przez organy art. 7, 77 i 80 K.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, albowiem wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy, mimo że naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie udostępniono stronie pierwotny wniosek w celu korekty żądania poprzez dokonywanie poprawek i skreśleń. W efekcie nie wiadomo kto sprecyzował wniosek, a jest to istotne z tego względu, że pierwotnie został on złożony przez dwie osoby. Nadto, zdaniem Sądu, nie jest pewne czy wniosek skorygowany w dniu 11 lipca 2012r. nadal obejmuje budowę zjazdu publicznego. Z powyższym poglądem Sądu nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stawiając zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zarzut ten został powiązany przez organ z wadliwym przyjęciem przez Sąd, że doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania poprzez dokonanie poprawek i skreśleń na wniosku, których organ nie potwierdził, przez co jego treść nie została ustalona przez organy w sposób jednoznaczny, mimo że wniosek został zmieniony przez inwestorów skutecznie, a prowadzone po zmianie postępowanie było zgodne z tym wnioskiem. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu podnieść trzeba, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania o których mowa w art. 63 K.p.a., powinien zawierać także elementy o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na datę wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r.) w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 K.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. A zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma to swoje uzasadnienie, jeśli się weźmie pod uwagę kryterium, w oparciu o które ustalane są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej te warunki (porównaj: wyrok NSA z 6.03.2012 r. II OSK 2482/10, LEX nr 1138168). Wymogu tego inwestor w tej sprawie nie dochował. Zwrócić bowiem należy uwagę, że pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 9 marca 2010 r. dla budynku handlowo-usługowego, doprecyzowany następnie pismem z dnia 21 lutego 2011 r., został złożony przez W.S. i S.S. Następnie w dniu 11 lipca 2012 r. na pierwotnym wniosku z dnia 9 marca 2010 r. zostały naniesione poprawki i skreślenia, w wyniku których zmieniono przeznaczenie planowanej inwestycji na usługowo-mieszkaniową. Dodatkowo, jak się wydaje, zostały dopisane/poprawione, w zasadzie nie wiadomo przez kogo – postawiona przy zmianach parafka nie wskazuje jednoznacznie na konkretną osobę – charakterystyczne parametry inwestycji. Z pewnością brak jest dwóch podpisów świadczących o akceptacji zmian, a przecież wniosek złożyły dwie osoby. Zakładając, że ta ostatnia modyfikacja wniosku została dokonana przez jednego z inwestorów, to należy zauważyć, że brak jest pełnomocnictwa wskazującego na to, że jeden z inwestorów może działań w imieniu drugiego. Naniesiona zmiana w zakresie przeznaczenia projektowanego obiektu z handlowo-usługowego na usługowo-mieszkalny, jest zmianą istotną, a zatem niewątpliwie winna się odbyć w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości, a na tę modyfikację winni wyrazić zgodę wszyscy wnioskodawcy. Powyższego w niniejszej sprawie zabrakło. Dodatkowo zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w wyniku naniesionych skreśleń i poprawek treść żądania stała się mało czytelna. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek jest także wewnętrznie sprzeczny, o ile bowiem żądanie obejmuje budowę budynku usługowo-mieszkalnego, o tyle wskazując na charakterystyczne cechy planowanej inwestycji wskazano na budynek usługowy (skreślono wyraz "handlowo"). Przy czym organ nie zwracał się do wnioskodawców o wyjaśnienie tej kwestii. W tej sytuacji zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy naruszyły art. 7, 77 i 80 K.p.a. nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem także przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu art. 52 ww. ustawy wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji także i przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w oparciu o wniosek inwestorów, skoro jak już wskazano, decyzje uwzględniły istotną przecież zmianę funkcji budynku, a nie wiadomo kto naniósł tę zmianę i czy była ona zgodna z wolą obydwu osób na rzecz których wydano decyzję. Poza tym trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę w okolicznościach tej sprawy na to, iż nie jest pewne czy wniosek skorygowany w dniu 11 lipca 2012 r. nadal obejmuje budowę zjazdu publicznego. Ta kwestia również nie została wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie. W tej sytuacji, wobec wątpliwości co do prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy przedwczesne byłoby badanie decyzji pod kątem merytorycznym. Zatem zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w sposób opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania uznać należy, iż podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych względów, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.