II OSK 1539/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Rokietnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 10/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Wójta Gminy Rokietnica w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy Rokietnica na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 10/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na bezczynność Wójta Gminy Rokietnica w pkt 1 zobowiązał Wójta Gminy Rokietnica do załatwienia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia 21 września 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Wójtowi Gminy Rokietnica grzywnę w wysokości 500 zł. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 21 września 2015 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...] w miejscowości K. Wójt Gminy Rokietnica pismem z dnia 25 września 2015 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie: umowy, warunków technicznych lub opinii dotyczącej dostawy wody i odbioru ścieków dla planowanej inwestycji, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] sierpnia 2015 r. z klauzulą, że stała się ona ostateczna, udokumentowanie notarialnej służebności dostępu do drogi publicznej działek [...] i [...] poprzez działki [...] na dojścia, dojazdy oraz przeprowadzenie infrastruktury. W związku z wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych wniosku skarżąca Spółka złożyła do organu niezbędne dokumenty. Pismem z dnia 14 października 2015 r. organ poinformował skarżącą Spółkę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania podnosząc, że nie przedłożyła wszystkich brakujących dokumentów. Skarżąca Spółka złożyła zażalenie do SKO w Poznaniu na niezałatwienie przez Wójta sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1, art. 37 § 1 i 2, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 126 k.p.a. Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy Rokietnica termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że nie może zastosować się do rozstrzygnięcia organu II instancji bowiem sprawa została już zakończona poprzez pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. A pozostawienie wniosku bez rozpoznania wyklucza możliwość dalszego procedowania nad sprawą. W dniu 3 lutego 2016 r. [...] spółka z o.o. w P. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Rokietnica w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca Spółka podniosła, że przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym organ zobowiązany był do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o jej oddalenie, ewentualnie w przypadku uwzględnienie skargi i wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy uznanie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego i brak jest konieczności wymierzenia grzywny, o której mowa w przepisie art.149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a dopiero w konsekwencji nieusunięcia wskazanych braków, zdecydował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co przewidują wprost przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 10/14 na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy Rokietnica do załatwienia wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Ponadto stwierdził, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 3 sentencji wyroku wymierzono Wójtowi Gminy Rokietnica grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania związana jest z brakami co do treści podania. Przepis art. 64 k.p.a. dotyczy dwóch postaci. Pierwsza występuje wówczas, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego, a organ nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1). W drugim wypadku podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wówczas organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W ocenie Sądu, jeśli postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 21 września 2015 r. zostało formalnie wszczęte, a w jego toku dokonano większości czynności warunkujących możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, to niemożna stosować w sprawie regulacji art. 64 § 2 k.p.a. W wezwaniu do usunięcia braków wniosku organ wyraźnie wskazuje na braki o merytorycznym charakterze, wynikającym z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś na braki formalne, uniemożliwiające nadanie podaniu dalszego biegu. Tak więc nie można uznać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 21 września 2015 r. zostało skutecznie zakończone wskutek pozostawienia podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tym samym sprawa dotychczas nie została przez organ pierwszej instancji rozpatrzona i rozstrzygnięta. W przedmiotowej sprawie postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją, pomimo tego, iż już w październiku 2015 r. organ dysponował niezbędnymi, wymaganymi przez prawo uzgodnieniami. Skarżący bowiem w dniu 7 października 2015 r. przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i akt notarialny o ustanowieniu służebności gruntowej. Natomiast w aktach sprawy znajdowała się już opinia dotycząca dostaw wody i odbioru ścieków. Nie było zatem podstaw do ponownego wzywania o te dokumenty. Zatem skoro skarżący uzupełnił braki wniosku to organ był zobligowany do jego rozpoznania. Zdaniem Sądu organ dysponował opinią. Jeżeli jednak w jego ocenie powyższa opinia była niewystarczająca to nie mogło to stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ale ewentualnie skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak odpowiedniej infrastruktury. W ocenie Sądu sytuacja pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej, iż skarżący uzyskał już rozstrzygnięcie organu wyższej instancji wyznaczające termin załatwienia sprawy. Termin ten nie został dochowany i do dnia orzekania przez sąd decyzja w sprawie nie została wydana. Dlatego też okoliczności sprawy uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem do organu. Co więcej w sprawy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie mamy do czynienia zarówno z poważnym przekroczeniem terminów wskazanych w przepisie art. 35 k.p.a., jak i z długotrwałym niepodejmowaniem czynności w toku prowadzonego postępowania, a jednocześnie organ nie wskazuje okoliczności mogących usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Co więcej organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 k.p.a. nowych terminów jej załatwienia. Dostatecznie uzasadnia to tezę, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa co skutkuje też wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 500 zł jako środka dyscyplinującego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. wniósł Wójt Gminy Rokietnica zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, §1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. dalej - u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe uznanie, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania przez organ instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania wskutek nieuzupełnienia przez stronę braków podania, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w zaistniałych okolicznościach spawy organ pozostawał w stanie bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, gdy postępowanie zostało zakończone wskutek pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy, a w rzeczywistości stwierdzone braki w uzupełnieniu wniosku dawały podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący kasacyjnie Wójt Gminy Rokietnica wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, iż w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyszedł z prawidłowego założenia, że w świetle art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie bez rozpoznania złożonego podania możliwe jest w sytuacji, gdy pomimo wezwania strona nie uzupełnia braków formalnych, przez które należy rozumieć wskazane w art. 63 § 2 – określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa bez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Powoływanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 869/05 Lex nr 236563, prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 czerwca 2008 r. II SAB/Go 9/08, Lex nr 499877). Zauważyć zatem należy, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., oraz określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien między innymi zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Jak wynika z akt sprawy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor dołączył pismo [...] Sp. z o.o. w R. z dnia 21 listopada 2014 r. wyrażającą opinię o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, pismo [...] Sp. z o.o. z 3 października 2014 r. o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej, oświadczenie [...] Sp. z o.o. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego z dnia 17 września 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie Wójta Inwestor dodatkowo przedstawił decyzję Wójta Gminy Rokietnica z dnia [...] sierpnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dot. przedmiotowej inwestycji oraz dwa akty notarialne, z których wynika służebność przejazdu do dnia 31 grudnia 2017 r. Natomiast zdaniem Wójta, Inwestor nie przedstawił umowy, warunków technicznych lub opinii dotyczących dostawy wody i odbioru ścieków do działek na której planowana jest inwestycja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, iż nie było podstaw do wzywania Inwestora o nadesłanie opinii dotyczącej dostaw wody i odbioru ścieków, gdyż znajdowała się ona w aktach sprawy (pismo [...]Sp. z o.o. w R. z dnia 21 listopada 2014 r.). Ocena Wójta, iż opinia ta jest niewystarczająca jest już oceną merytoryczną wniosku, a nie jego brakiem formalnym. Dodatkowo powoływanie się w odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wójta, na czasowy charakter udzielonej służebności przejazdu, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na czas nieokreślony i wywodzenie z tego, że nie można z tego powodu wydać decyzji o warunkach zabudowy również stanowi badanie merytoryczne sprawy, a nie jest brakiem formalnym wniosku. Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt 1 nie zasługuje na uwagę, gdyż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznaniu z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt 2 należy wskazać, iż jest on nieusprawiedliwiony. Jak już wyższej wskazano, Wójt Gminy Rokietnica bezpodstawnie pozostawił wniosek Inwestora z dnia 18 września 2015 r. bez rozpoznania, a co za tym idzie nie rozpoznał go do chwili obecnej. Oznacza to, że organ naruszył art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i pozostawał w stanie bezczynności. Nie sposób także uznać, aby w niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżący kasacyjnie organ art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt. II OSK 930/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w dostateczny sposób wyartykułował przyczyny, z powodu których ocenił, że organ I instancji pozostaje w bezczynności, a stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie zasługuje na aprobatę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.