II OSK 2421/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 168/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 168/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego ,, [...]" sp. z o.o. z dnia 3 marca 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych [...]. Rozpoznając ten wniosek Starosta O. decyzją z dnia [...]kwietnia 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej wykonania obiektu energetyki wodnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył PPH ,, [...]". Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ówczesny właściciel [...] – spółka Elektrownia Wodna we Włocławku złożyła na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Równolegle do toczącego się postępowania sądowoadministracyjego Starosta O. ponownie rozpatrzył wniosek PPH ,, [...]" i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] orzekającą o częściowym wygaśnięciu decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] w części dotyczącej wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt. 1.7 tego pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Elektrownia Wodna we Włocławku. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozpatrzenia przez WSA we Wrocławiu skargi Elektrowni Wodnej we Włocławku na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]. Zanim zostały rozpatrzone obie sprawy (ze skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2004 r. nr [...] oraz z odwołania na decyzję Starosty O. z [...] lipca 2004 r. nr [...]), w odrębnym postępowaniu Starosta O. rozpoznając wniosek PPH ,, [...]" z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o cofnięciu w całości pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody Wrocławskiego z [...] kwietnia 1991 r. Po oddaleniu przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 447/04 skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2004 r., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] orzekającej o częściowym wygaśnięciu decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...] w części dotyczącej wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt. 1.7 tego pozwolenia. Rozpoznając to odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 1991 r. w części określonej w pkt. 1.7 dotyczącym wykonania modernizacji elektrowni wodnej. Niezgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem PPH ,, [...]" w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciło bezzasadność umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Skarżący podniósł, że przedmiotem prowadzonego postępowania było od początku ustalenie, czy z uwagi na upływ czasu, wygasło uprawnienie wykonania modernizacji urządzeń wodnych, przysługujące Elektrowni Wodnej we Włocławku na mocy decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazano m.in., że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ nie może rozstrzygać co do przedstawionych okoliczności inaczej niż zrobił to WSA we Wrocławiu i NSA. W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2011 r. PPH ,, [...]", niezgadzając się z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem dotyczącym związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 180/05) oraz wyroku NSA w Warszawie (sygn. II OSK 1010/06), podniosło, że ocena prawna wiąże "w sprawie", a to wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej. W sprawie będącej przedmiotem przywołanych wyroków z 2006 r. chodziło o ocenę dopuszczalności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego i zasadność takiego cofnięcia nie została zakwestionowana (skarga Elektrowni Wodnej we Włocławku została oddalona). W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. pełnomocnik reprezentujący uczestnika postępowania spółkę [...] Oddział we Włocławku wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak przymiotu strony postępowania przez stronę skarżąca. W ocenie pełnomocnika ewentualne wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego dla [...], w żadnym stopniu nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku spółki ,, [...]". W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że prowadzenie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzją Wojewody Wrocławskiego z [...] kwietnia 1991 r., celem którego miałaby być kontrola prawidłowości wykonywania praw i obowiązków wynikających z tej decyzji stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przedmiotu sprawy tj. kontrolowanej decyzji. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponieważ bezprzedmiotowość postępowania powstała w czasie trwania postępowania odwoławczego uzasadnione było jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne decyzja o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego, powoduje co do zasady skutek ex nunc – a więc, że nie można nią pozbawić skuteczności czynności dokonanych na podstawie pozwolenia wodnoprawego i unicestwić wywołanych przez te czynności skutków prawnych. Taka decyzja wywołuje skutki na przyszłość, czyli licząc od daty uchylenia. Stwierdzenie natomiast wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane na podstawie art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne, powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, tj. wstecz od chwili jej wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło PPH ,, [...]" Sp. z o.o. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego a to: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 105 i art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 135 i art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), przez jego błędne zastosowanie przez WSA, prowadzące do wadliwego oddalenia skargi, wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, - art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - albowiem WSA nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi i nie zastosował środków przewidzianych w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2004 r. W oparciu o powyższe podstawy prawne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że ocena WSA, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, wydaje się błędna z uwagi na przyjęty sposób rozumienia bezprzedmiotowości postępowania, który nie uwzględnia specyfiki regulacji Prawa wodnego. Zwraca uwagę na podstawową odmienność dwóch sytuacji: wygaśnięcia decyzji oraz wygaśnięcia prawa. Wywody organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji opierają się na złożeniu, że chodzi o ten pierwszy przypadek, tymczasem przepisy Prawa wodnego zdają się wskazywać na inny wniosek - art. 135 Prawa wodnego stanowi o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego a zatem uprawnienia związanego z gospodarką wodną a nie decyzji w znaczeniu procesowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 135 ustawy - Prawo wodne i art. 105 k.p.a., których błędna interpretacja, w kontekście stanu faktycznego sprawy, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 i art. 162 § 1 k.p.a. Przepis art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważnością oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organów orzekających w sprawie. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne, w sprawie będącej przedmiotem osądu, stało się bezprzedmiotowe. Decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. – pozwolenie wodnoprawne, została uchylona w całości decyzją Starosty O. z dnia [...] listopada 2004 r., w następstwie tego decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1991 r. przestała funkcjonować w obrocie prawnym i wywierać skutki prawne. Przedmiotem postępowania w sprawie o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 1991 r., były uprawnienia określone w tym pozwoleniu, a ponieważ cofnięto je w innej decyzji (tj. w decyzji Starosty Oławskiego z dnia [...] listopada 2004 r.), to - w dniu wydawania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. o uchyleniu decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzającej wygaśnięcie uprawnienia do wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonego w decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] lipca 1991 r., o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego - bezprzedmiotowe było orzekanie w sprawie wygaśnięcia wspomnianego pozwolenia. W dniu 17 lutego 2011 r. brak było przedmiotu sprawy, tj. decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, co uzasadniało uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia za zgodne z prawem. Autor skargi kasacyjnej zwraca uwagę na odmienność dwóch sytuacji: wygaśnięcia decyzji oraz wygaśnięcia prawa. W jego ocenie wywody organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji błędnie opierają się na złożeniu, że chodzi o ten pierwszy przypadek. Przepisy Prawa wodnego zdają się bowiem wskazywać, że art. 135 Prawa wodnego stanowi o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, czyli uprawnienia związanego z gospodarką wodną a nie decyzji w znaczeniu procesowym. Nie można podzielić tego poglądu. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 127 ust. 1 ustawy – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony. Cofnięcie w całości pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody Wrocławskiego z [...] kwietnia 1991 r. spowodowało, że w toku toczącego się postępowania kontrolnego, którego przedmiotem była ocena w/w decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek wygaśnięcia wymienionych w art. 135 ustawy Prawo wodne, pojawiła się bezwzględna przeszkoda procesowa skutkująca umorzeniem postępowania. W tej sytuacji, prowadzenie postępowania w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, celem którego miałaby być kontrola prawidłowości wykonywania praw i obowiązków wynikających z tej decyzji, stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przedmiotu sprawy tj. decyzji – pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponieważ bezprzedmiotowość postępowania powstała w czasie trwania postępowania odwoławczego, uzasadnione było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji argumentuje, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane, na podstawie art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać. Decyzja taka wyłącznie przypieczętowuje wygaśnięcie pozwolenia, potwierdza istniejący stan prawny. Natomiast wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne decyzja o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego powoduje skutek ex nunc czyli, że nie można nią pozbawić skuteczności czynności dokonanych na podstawie pozwolenia wodnoprawego i zniweczyć wywołanych przez te czynności skutków prawnych, gdyż taka decyzja wywołuje skutki pro futuro, czyli licząc od daty uchylenia. Sąd pierwszej instancji nie stosował natomiast w ogóle postanowień art. 162 § 1 k.p.a., stąd zarzut skargi naruszenia tej regulacji jest całkowicie chybiony. Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, bądź dotyczy bezczynności, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza to przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt, czynność bądź bezczynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09). Kontrolowana, przez Sąd pierwszej instancji, decyzja, podjęta została w szczególnej sekwencji procesowej. Jest rozstrzygnięciem formalnym, stwierdzającym jedynie zaistnienie trwałej przeszkody dla prowadzenia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, która w odrębnie prowadzonym postępowaniu została cofnięta. Zatem z punktu widzenia przyjętych w ustawie Prawo wodne rozwiązań normatywnych, warunkiem koniecznym stwierdzenia nieistnienia uprawienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, jest wydanie decyzji o wygaśnięciu tego pozwolenia. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Formułując zarzut naruszenia regulacji art. 135 P.p.s.a. Autor skargi powinien po pierwsze wykazać, że doszło do naruszenia prawa, i po drugie, że było ono tego rodzaju, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie - poza decyzją zaskarżoną - także decyzji pierwszoinstancyjnej. Sens regulacji art. 135 P.p.s.a. sprowadza się bowiem do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Skarżąca Spółka, domagając się uchylenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2004 r. nie wykazała jednak, dlaczego w rozpatrywanej sprawie należało to uczynić, ani na czym konkretnie ta interwencja miałaby polegać. Argument, że w decyzji Starosty O. z [...] listopada 2004 r. przywołano jako podstawę prawną dwa odmienne przepisy - w osnowie art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, natomiast w uzasadnieniu art. 136 ust. 1 pkt 2. pkt 2, nie daje podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie 135 P.p.s.a., albowiem wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy. Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie art. 135 i 138 ustawy - Prawo wodnego, poprzez ich błędne zastosowanie. Zaakcentować należy, że w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 135 i art. 138 ustawy – Prawo wodne, skarżąca zarówno, w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazuje, na czym polegała wadliwość subsumcji wskazanych regulacji ustawy Prawo wodne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.