II SA/Wr 168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. sp. z o.o. z siedzibą w O. – powoływane dalej jako PPH A. decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej we W. uchylił decyzję Starosty O. z dnia 16 lipca 2004 r. nr [...] i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...], w części określonej w pkt. 1.7 dotyczącym wykonania modernizacji elektrowni wodnej. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej we W. swoje rozstrzygnięcie wydał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na wniosek A. sp. z o.o. z dnia 3 marca 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych MEW B.. Rozpoznając ten wniosek Starosta O. decyzją z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr 27 umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej wykonania obiektu energetyki wodnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył PPH A.. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 17 czerwca 2004 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ówczesny właściciel MEW B. – spółka C. we W. złożyła na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Równolegle do toczącego się postępowania sądowoadministracyjego Starosta O. ponownie rozpatrzył wniosek PPH A. i wydał decyzję z dnia 16 lipca 2004 r. nr [...] orzekającą o częściowym wygaśnięciu decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...] w części dotyczącej wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt. 1.7 tego pozwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Elektrownia Wodna we W.. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2004 r. znak: [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozpatrzenia przez WSA we Wrocławiu skargi Elektrowni Wodnej we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 17 czerwca 2004 r. nr [...]. Zanim zostały rozpatrzone obie sprawy (ze skargi na decyzję Wojewody D. z 17 czerwca 2004 r. nr [...] oraz z odwołania na decyzję Starosty O. z 16 lipca 2004 r. nr [...] ) w odrębnym postępowaniu Starosta O. rozpoznając wniosek PPH A. z dnia 16 sierpnia 2004 r. wydał decyzję z dnia 15 listopada 2004 r. nr 133 o cofnięciu w całości pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody W. z 5 kwietnia 1991 r. Po oddaleniu przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 447/04 skargi na decyzję Wojewody D. z 17 czerwca 2004 r. nr [...] postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. podjął zawieszone postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Starosty O. z dnia 16 lipca 2004 r. nr [...] orzekającej o częściowym wygaśnięciu decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...] w części dotyczącej wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt. 1.7 tego pozwolenia. Rozpoznając to odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty O. nr [...] z dnia 16 lipca 2004 r. nr [...] i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...], w części określonej w pkt. 1.7 dotyczącym wykonania modernizacji elektrowni wodnej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu odwoławczym sprawa rozstrzygana jest w oparciu o stan faktyczny jaki ma miejsce w dacie orzekania przez ten organ. Uwzględniając zatem, że na dzień orzekania w sprawie pozwolenie wodnoprawne Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. nie funkcjonowało w obrocie prawnym oraz przestało wywierać skutki prawne, gdyż zostało cofnięte decyzją Starosty O. z dnia 15 listopada 200 4 r. nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia 10 stycznia 2005 r. nr [...] organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody W., w części wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt 1.7 tego pozwolenia, stało się bezprzedmiotowe. Wniosek ten stał się bezprzedmiotowy, albowiem nie ma prawnych podstaw do wygaszenia decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym. Niezgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem PPH A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciło bezzasadność umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Skarżący podniósł, że przedmiotem prowadzonego postępowania było od początku ustalenie, czy z uwagi na upływ czasu wygasło uprawnienie wykonania modernizacji urządzeń wodnych, przysługujące Elektrowni Wodnej we W. na mocy decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...]. Skarżąca strona argumentowała, że skoro uprawnienia do wykonania urządzeń już nie istniały z mocy prawa przez upływ czasu to nie mogły zostać cofnięte. Podkreślono, że wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, czyli potwierdza stan zaistniały z mocy prawa. Skarżący podniósł również, że nie wiadomo co dokładnie zostało uchylone decyzją Starosty O. z dnia 15 listopada 2004 r. nr [...], gdyż przedmiotem cofanej decyzji były dwa odrębne uprawnienia: jedno z zakresu szczególnego korzystania z wód do celów energetycznych oraz drugie z zakresu budownictwa. W osnowie decyzji Starosta O. przywołał art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, natomiast w uzasadnieniu art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącej strony powstają niejasności, który przepis Prawa wodnego organ wziął w istocie za podstawę swojej decyzji. PPH A. w swojej skardze podniósł, że już w tej decyzji Starosty O. było wiadomo, iż termin realizacji obu etapów modernizacji elektrowni wodnej upłynął 30 czerwca 1994 r. W związku z powyższym skarżąca twierdzi, że nie powinien przywołać art. 136 ust. 1 pkt 2 tylko art. 135 Prawa wodnego, który do takich zagadnień się odnosi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do nowych zarzutów autor odpowiedzi na skargę zauważył, że kwestii wyjaśnienia niejasności, który przepis Prawa wodnego został zastosowany w decyzji Starosty O. z dnia 15 listopada 2004 r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 180/05, oddalając skargę oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1010/06, oddalając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku orzekł, że nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 136 § 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a w dalszej części wyroku stwierdził, że naruszenie warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, w tym zakres udzielonego pozwolenia jest dostateczną podstawą do jego cofnięcia. Wywody zatem co do zastosowania art. 135 pkt 3 powoływanej ustawy - Prawo wodne, regulującego wygaśnięcie pozwolenia nie mają znaczenia. Wskazano również, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ nie może rozstrzygać co do przedstawionych okoliczności inaczej niż zrobił to WSA we Wrocławiu i NSA. W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2011 r. PPH A. niezgadzając się z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem dotyczącym związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 180/05) oraz wyroku NSA w Warszawie (II OSK 1010/06) podniosło, że ocena prawna wiąże "w sprawie", a to wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej. W sprawie będącej przedmiotem przywołanych wyroków z 2006 r. chodziło o ocenę dopuszczalności cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego i zasadność takiego cofnięcia nie została zakwestionowana (skarga Elektrowni Wodnej we W.. została oddalona). Faktem jest, że Sądy skoncentrowały się na przesłance z art.136 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne i nie dostrzegły dwóch odrębnych podstaw prawnych w odrębnych częściach decyzji. Zauważyć jednak należy, że przedmiotem obecnej skargi nie jest przesłanka cofnięcia pozwolenia dla Elektrowni Wodnej we W., lecz stwierdzenie wygaśnięcia jednego z uprawnień przewidzianych w tym pozwoleniu. Przedmiotem oceny prawnej jest zatem odrębna kwestia, badaniu nie podlega decyzja Starosty O. z dnia 15 listopada 2004 r. (znak [...]) o cofnięciu pozwolenia (oraz podtrzymująca ją decyzja Wojewody), ale decyzja w przedmiocie wygaśnięcia uprawnienia płynącego z decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r., wydana w I instancji przez Starostę O. 16 lipca 2004 r., a w II instancji - przez Dyrektora RZGW we W. 17 lutego 2011 r. Innymi słowy, oceny poczynione przez Sądy w wyroku z 2006 r. nie odnoszą się do problemu wygaśnięcia uprawnienia. Sprawy wprawdzie częściowo zachodzą na siebie, ale nie są tożsame. Wywody obu Sądów podporządkowane zostały kwestii legalności cofnięcia pozwolenia, co jest odrębnym problemem od stwierdzenia wygaśnięcia uprawnień. Oba Sądy nie miały potrzeby zajmować się tą drugą kwestią. Poza tym podstawowy argument PPH A., że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, nie doznaje uszczerbku przez wywody Dyrektora RZGW o znaczeniu ocen prawnych w wyrokach WSA i NSA. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. reprezentujący uczestnika postępowania spółkę D. Oddział we W. radca prawny M. R. wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak przymiotu strony postępowania przez stronę skarżąca. W ocenie pełnomocnika ewentualne wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego dla MEW B., w żadnym stopniu nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku spółki A.. Zwrócono przy tym uwagę, że organy administracyjne, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny, wielokrotnie już stwierdzały, że podnoszone przez A. zarzuty o rzekomo bezprawnych działaniach (samowoli budowlanej) uczestnika są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ze zgromadzonego sprawie materiału dowodowego wynika, że w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. nr [...], wydanej w przedmiocie udzielania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów energetycznych toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne wszczęte z wniosków PPH A.. Chronologicznie pierwsze postępowanie prowadzone było w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. W tym przypadku orzekając w pierwszej instancji Starosta O., nie wstrzymując się z rozpoznaniem sprawy do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli legalności decyzji Wojewody D. z dnia 17 czerwca 2004 r., którą uchylona została jego wcześniejsza decyzja z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr 27 o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w części dotyczącej wykonania obiektu energetyki wodnej, wydał na podstawie art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) decyzję z dnia 16 lipca 2004 r. nr [...] orzekającą o częściowym wygaśnięciu decyzji Wojewody W. z dnia 13 grudnia 1991 r. nr [...] w części dotyczącej wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt. 1.7 tego pozwolenia. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną obecnie do sądu decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] a samo postępowanie I instancji umorzone. W drugim odrębnym od tego postępowaniu Starosta O. na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wydał decyzję z dnia 15 listopada 2004 r. nr 133, którą cofnął w całości pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Wojewody W. z 5 kwietnia 1991 r. W tak kształtującym się stanie sprawy zauważyć przyjdzie, że pomimo tego iż zarówno w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r., jak również w dniu wydania przez Starostę O. decyzji z dnia 16 lipca 2004 r. nr [...] orzekającej o częściowym wygaśnięciu decyzji z dnia 5 kwietnia 1991 r. w części dotyczącej wykonania modernizacji elektrowni wodnej określonej w pkt. 1.7 tego pozwolenia, decyzja Wojewody W. z dnia 5 kwietnia 1991 r. pozostawała w obrocie prawym, tym niemniej już w dacie orzekania przez organ II instancji tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzja z dnia 5 kwietnia 1991 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku wydania przez Starostę O. decyzji z dnia 15 listopada 2004 r. nr [...] o cofnięciu w całości pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody W. z 5 kwietnia 1991 r. Tym samym w dacie orzekania przez organ II instancji tj. w dniu 17 lutego 2011 r. nie istniał przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody W. z 5 kwietnia 1991 r. Cofnięcie w całości pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Wojewody W. z 5 kwietnia 1991 r. spowodowało, że w toku toczącego się postępowania kontrolnego, którego przedmiotem była ocena w/w decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek wygaśnięcia wymienionych w art. 135 ustawy Prawo wodne pojawiła się bezwzględna przeszkoda procesowa skutkująca umorzeniem postępowania. W tej sytuacji, dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że prowadzenie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzją Wojewody W. z 5 kwietnia 1991 r., celem którego miałaby być kontrola prawidłowości wykonywania praw i obowiązków wynikających z tej decyzji stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przedmiotu sprawy tj. kontrolowanej decyzji. Tym samym nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Ponieważ bezprzedmiotowość postępowania powstała w czasie trwania postępowania odwoławczego uzasadnione było jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości dotyczących skutków decyzji o cofnięciu udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, to choć nie ma to znaczenia z punktu widzenia oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, wskazać należy, że wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne decyzja o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego powoduje co do zasady skutek ex nunc – a więc, że nie można nią pozbawić skuteczności czynności dokonanych na podstawie pozwolenia wodnoprawego i unicestwić wywołanych przez te czynności skutków prawnych. Taka decyzja wywołuje skutki na przyszłość, czyli licząc od daty uchylenia. Stwierdzenie natomiast wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane tak jak sugeruje strona skarżąca - na podstawie art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, tj. wstecz od chwili jej wydania. Zaprezentowane w tym miejscu stanowisko, tak jak już wyżej sygnalizowano, nie ma jednak jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia badanej sprawy. Kontrolowana bowiem przez tut. Sąd decyzja, wprawdzie podjęta w szczególnym układzie procesowym, do którego powstania walnie przyczyniła się sama skarżąca spółka, niemniej jednak wydana została z całkowicie odrębnych powodów, będąc rozstrzygnięciem stricte formalnym, stwierdzającym jedynie zaistnienie trwałej przeszkody dla prowadzenia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, która w odrębnie prowadzonym postępowaniu została cofnięta. Dlatego też pomimo iż z punktu widzenia przyjętej konstrukcji prawnej może budzić zastrzeżenia cofniecie decyzją uprawnienia przyznanego pozwoleniem wodnoprawnym w sytuacji, w której uprawnienie takie – teoretycznie już nie istnieje, niemniej jednak zauważenia wymaga, że z punktu widzenia przyjętych w ustawie Prawo wodne rozwiązań warunkiem sine qua non stwierdzenia nieistnienia uprawienia wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego jest wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić jednak należy, że z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika aby podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty, których uwzględnienie skutkowałoby wydaniem decyzji na podstawie art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne znalazły procesowe potwierdzenie. Zauważyć również należy, że kontrolowana obecnie decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego a nie jego cofnięcia i gdyby nawet przyjąć, że nie było podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego lub zastosowana podstawa prawna cofnięcia budzi wątpliwości to jednak z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy nie ma to żadnego znaczenia. Na koniec prowadzonych rozważań zauważyć można, że również w sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania zostałaby uchylona ostateczna decyzja obarczona również taką wadą, że gdyby ją wówczas ,,zauważono" należałoby stwierdzić nieważnością tej decyzji, to jednak późniejsze podniesienie, po wydaniu nowej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, zarzutu dotyczącego nieważności uchylonej decyzji nie będzie dawało już podstaw do stwierdzenia nieważności uchylonej decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.