II SA/Rz 1432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Narolu z dnia 20 grudnia 2018 r. nr 24/IV/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Narol stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 17, § 25, § 35 i § 39. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaczowie (dalej w skrócie: "Prokurator") jest Uchwała Nr 24/IV/2018 Rady Miejskiej w Narolu (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Narol - którą wydano w następujących okolicznościach: Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.z.z.w.") uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Narol (dalej w skrócie: "Regulamin"), stanowiący załącznik do uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 stycznia 2019 r. nr P-II.4131.2.3.2019 Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność § 6 i § 17 pkt 3 załącznika do ww. uchwały Rady Miejskiej. Na rozstrzygnięcie to nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 17, § 25, § 35, § 39 Regulaminu zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 5, art. 22 pkt 2 u.z.z.w., oraz art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – dalej w skrócie: "u.p.b.") wskutek podjęcia uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez: 1) nałożenie w § 17 zdanie pierwsze i § 17 pkt 2 Regulaminu bez upoważnienia ustawowego na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku dołączania do wniosku jednego egzemplarza opracowania warunków technicznych, które zleca osoba ubiegającą się o przyłączenie, oraz dokumentacji, która powinna zawierać co najmniej dane inwestora potwierdzające prawo władania nieruchomością, co istotnie narusza art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 29a i 30 u.p.b.; 2) nałożenie w § 25 zdanie pierwsze i § 25 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu bez upoważnienia ustawowego na osobę przystępującą do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci obowiązku uzyskania od przedsiębiorstwa pisemnego uzgodnienia dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, a także przedłożenia dodatkowej dokumentacji technicznej wskazanej przez przedsiębiorstwo, w tym projektu przyłącza, co istotnie narusza art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 29a i 30 u.p.b.; 3) uzależnienie w § 35 Regulaminu skuteczności reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej, co istotnie narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w.; 4) nałożenie w § 39 Regulaminu bez upoważnia ustawowego obowiązku zawierania umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe pomiędzy Gminą Narol, a jednostkami straży pożarnej, co istotnie narusza art. 19 ust. 5 i art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 17 Regulaminu w części dotyczącej zapisu: "1 egzemplarz opracowania warunków technicznych lub ich kserokopię, którą zleca osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci"; - § 17 pkt 2 Regulaminu, - § 25 Regulaminu w części dotyczącej zapisu: "pisemne uzgodnienie dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót", - § 25 pkt 1, 2, 3, § 35 i § 39 Regulaminu, jako sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu skargi kwestionując zapis § 17 Regulaminu Prokurator stwierdził, że zapis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Ustawodawca wprost bowiem przesądził, że podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej nie ma obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów oprócz samego wniosku. Zawarcie umowy nie może być więc uzależnione od warunków, które nie zostały określone w u.z.z.w. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 ww. ustawy, obowiązek zawarcia umowy jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości, czy też nie, i nie ma żadnej podstawy prawnej do badania przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Żądanie więc przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo władania nieruchomością wykracza poza delegację ustawową określającą treść regulaminu. Prokurator stwierdził również, że brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączanie jej nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez u.p.b. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Odnosząc się do § 25 oraz § 25 pkt 1, 2, 3 Regulaminu Prokurator wyjaśnił, że z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 § 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 20 u.p.b. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym Regulaminie, że przedsiębiorstwo sprawdza zgodność wykonania prac z projektem przyłącza i ta zgodność jest warunkiem odbioru prac, narusza wskazane powyżej przepisy. Dalej Prokurator podniósł, że regulacja § 35 Regulaminu jest niezgodna z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. Ustawodawca nie daje bowiem umocowania do wprowadzenia przepisów uzależniających skuteczność reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej. Ustawodawca w tym przepisie zastosował konstrukcję odnoszącą się do sposobu załatwiania reklamacji, nie wskazując w tym zakresie szczegółowych regulacji w przedmiocie sposobu jej złożenia. Przyjęty zapis wymagający jej pisemnej formy może wiązać się z istotnym ograniczeniem usługobiorcom przysługującego im prawa do składania reklamacji. Złożenie reklamacji opiera się na zasadzie dobrowolności i może nastąpić w każdy możliwy sposób. Za przekroczenie delegacji ustawowej w zaskarżonej uchwale Prokurator uznał również zapis § 39 Regulaminu, który nakłada obowiązek zawierania umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe pomiędzy Gminą Narol, a jednostkami Straży Pożarnej. Prokurator stwierdził, że warunkiem dostawy wody na cele przeciwpożarowe nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska stwierdziła, że podniesione w niej zarzuty są zasadne, w związku z czym zaskarżone zapisy Regulaminu zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna, co zresztą nie było kwestionowane w odpowiedzi na skargę. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez Prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; zwana dalej u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast w myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Dodatkowo wskazać należy, iż jedną z podstaw prawnych skargi Prokuratora jest art. 2 w zw. z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767; zwana dalej u.P.p.). W myśl art. 70 u.P.p. Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 p.p.s.a., Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują Prokuratorowi prawa strony. Zaznaczyć należy, iż przedmiotem swej skargi Prokurator uczynił niektóre z przepisów wyrażonych w uchwale Rady Miejskiej w Narolu Nr 24/IV/2018 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Narol. Wyraźnym zakresem skargi objęto postanowienia zawarte w: § 17, § 25, 35, § 39 Regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały. W podstawach prawnych zaskarżonej uchwały powołano m.in. art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z późn. zm., zwana dalej u.z.w.ś.). W myśl wyrażonych w tym przepisie postanowień, rada gminy na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (art. 19 ust. 1 u.z.w.ś.). Istotne znaczenie w sprawie ogrywa art. 19 ust. 5 u.z.w.ś. który wiąże organ stanowiący gminy, co do obligatoryjnych elementów treści regulaminu. Otóż w myśl tej regulacji, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 5 u.z.w.ś.). Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a uchwala go rada gminy (art. 19 ust. 3 i 4 u.z.w.ś.). Sposób wykładni i stosowania przez rady gmin powołanych ustępów art. 19 u.z.w.ś. stanowi przedmiot licznych orzeczeń sądowych. Autorzy komentarza do u.z.w.ś. na podstawie analizy wyroków sądów administracyjnych wskazują na powtarzające się problemy, które sprowadzają do czterech grup zagadnień: a) niewyczerpania delegacji ustawowej (w tym odesłania do regulacji umownych), b) modyfikacji rozwiązań ustawowych (w tym poprzez subdelegacje do aktów indywidualnych), c) innych form przekroczenia granic upoważnienia niż modyfikacje, d) powielania przepisów ustawy (zob. Jerzy Rotko Jerzy. Art. 19. W: Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC, 2011). Jak wynika z postanowień § 17 zdanie pierwsze i § 17 pkt 2 Regulaminu na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci nałożono obowiązek dołączenia do wniosku jednego egzemplarza opracowania warunków technicznych, które zleca osoba ubiegającą się o przyłączenie, oraz dokumentacji, która powinna zawierać co najmniej dane inwestora potwierdzające prawo władania nieruchomością. Powołany przepis narusza art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie już podkreślano, że w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ww. ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac oraz sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli prowadzonych czy wykonanych robót. Nie wymaga się również wykazywania prawa do władania nieruchomością. Należy zauważyć, że ustawa określa w art. 6 ust. 4 podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle treści art. 6 ust. 4 brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że już na etapie składania wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wnioskujący ma obowiązek wykazania się prawem do korzystania z danej nieruchomości – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r. II SA/Go 920/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r. I SA/Op 340/19. Treścią § 25 zdanie pierwsze i § 25 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu nałożono na osobę przystępującą do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci obowiązek uzyskania od przedsiębiorstwa pisemnego uzgodnienia dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, a także przedłożenia dodatkowej dokumentacji technicznej wskazanej przez przedsiębiorstwo, w tym projektu przyłącza. Rację ma prokurator, że takie postanowienia naruszają art. 19 u.z.z.w. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. W świetle treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunku przyłączenia określone w regulaminie, oraz możliwości techniczne. Za przekroczenie delegacji ustawowej uznaje się zobowiązanie do przedkładania ww. dokumentacji i uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, które samo określa warunki przyłączy. Taka regulacja narusza art. 29a i art. 30 Prawa Budowlanego. Skoro ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Rz 1288/17. Postanowienia § 35 Regulaminu uzależniają skuteczności reklamacji od złożenia jej wyłącznie w formie pisemnej, co istotnie narusza art. 19 ust. 5 pkt. 8 u.z.z.w. Powołany przepis nie zawężają formy składanej reklamacji do formy pisemnej, a zatem wyrażone w § 35 Regulaminu ograniczenie narusza art. 19 ustawy. Słusznie podkreśla skarżący Prokurator, iż prawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.w.ś., kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcą usługi złożona – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. II SA/Rz 861/19. Naruszają art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. postanowienia § 39 Regulaminu, poprzez nałożenie obowiązku zawierania umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe pomiędzy Gminą Narol, a jednostkami straży pożarnej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy pomiędzy gminą a strażą pożarną, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisów samej Ustawy. Użyte w jej art. 19 ust. 5 pkt 9, określenie - warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiekolwiek umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały - zob. wyrok WSA w Gliwicach z dni 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 120/18 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 października 2019 r. I SA/Op 339/19. Z wyłożonych względów Sąd stwierdził nieważność § 17, § 25, § 35 i § 39 Regulaminu. Odnośnie do § 17 i § 25 Sąd stwierdził nieważność w zakresie pełnej treści przedmiotowych jednostek redakcyjnych, wykraczając tym samym poza wnioski skargi. Stwierdzenie nieważności powołanych jednostek jedynie co do niektórych zdań, bądź ich części, prowadziłoby do ich nieczytelności, czego z oczywistych względów Sąd chciał uniknąć. Wyrok oparto na art. 147 § 1 p.p.s.a.