II SA/Rz 144/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska/spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1, 48 ust. 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwana dalej w skrócie P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. nakazał inwestorowi P. R. rozbiórkę reklamy świetlnej konstrukcji stalowej wybudowanej na fundamencie betonowym, w kolizji z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 700 relacji S. – P., na działce nr 870, w miejscowości M. wraz z jej zasileniem w energię elektryczną z istniejącej sieci elektrycznej na przedmiotowej działce. W odwołaniu P. R. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego - poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt jest reklamą świetlną zawieszoną na konstrukcji stalowej, posadowioną na fundamencie betonowym, na trwale związanym z gruntem. Wskazał na nierzetelność przeprowadzonej kontroli, albowiem przedmiotowy obiekt nie jest wybudowany lecz postawiony na gruncie, jest to reklama przenośna nie związana na stałe z gruntem. Zakwestionował również ustalenia dotyczące podanych wymiarów reklamy. Podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają dopuszczalnych wymiarów tablic i urządzeń reklamowych i w żaden sposób nie łączą tej kwestii z wymogiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB) uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. Z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. W uzasadnieniu podał, że podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2010r., w trakcie której obecny był inwestor i przedstawiciel A S.A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce nr 870 położonej w miejscowości M., znajduje się wolnostojące urządzenie reklamowe, na fundamencie betonowym (stanowiącym prefabrykat osadzony w gruncie), zasilane kablem ziemnym w energię elektryczną z istniejącej sieci elektrycznej na tej działce. Wysokość całkowita przedmiotowego urządzenia reklamowego, mierzona od poziomu terenu do górnej krawędzi stalowej konstrukcji wynosi h=7,0m. Ekran reklamowy o wym. 3,Om x 8,Om, zawieszony jest na wys. 4,Om, na dwóch słupach konstrukcji stalowej wys. 6,Om. Reklama świetlna usytuowana jest bezpośrednio nad gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 700 relacji S. – P. Reklama ta została zrealizowana wiosną 2010 r. przez P. R. Organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że reklama świetlna składa się z: prefabrykowanej betonowej podstawy - fundamentu o wym. 4,Om x 4,Om, konstrukcji nośnej, którą stanowią dwa słupy stalowe oraz tablicy reklamowej świetlnej o wymiarach 3,Om x 8,Om, z zasilaniem w energię elektryczną kablem ziemnym. Elementy te tworzą posadowioną na gruncie przestrzenną konstrukcję wys. 7,Om, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Betonowa podstawa ma zapewnić stabilne posadowienie na gruncie, w sposób zapobiegający przewróceniu czy niszczeniu konstrukcji, uniemożliwiający łatwe przemieszczanie lub przesuwanie. Organ podniósł, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają pojęcia reklamy, tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego. W związku z powyższym powołując się na definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm./ organ wskazał, że pod pojęciem tablic lub urządzeń reklamowych należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, przy czym należy przyjąć, że konstrukcja urządzenia reklamowego będzie bardziej skomplikowana niż tablicy reklamowej. Reklama będąca przedmiotem postępowania odpowiada pojęciu "urządzenia reklamowego". Organ odwoławczy wyjaśnił, że aktualnie przepisy Prawa budowlanego wyróżniają urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem - zaliczane do kategorii "budowa" (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6. Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Odstępstwa od tej zasady określone zostały w art. 29-31 ww. ustawy i są to jedyne wyjątki. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wyłącznie urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu. Dodano, że termin "instalowanie urządzeń" nie został zdefiniowany w ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 25.05.2007r., sygn. II OSK 754/06 podniesiono, że nie można mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Przepis mówiący o instalowaniu urządzeń reklamowych dotyczy instalowania na istniejącym budynku lub budowli podobnie jak instalowanie krat lub innych urządzeń na budynku. Organ uznał, że będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenie reklamowe, z uwagi na jego cechy, rodzaj prac przy jego wznoszeniu, mających charakter robót konstrukcyjno - budowlanych, należy zakwalifikować do kategorii obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Wykonanie przedmiotowego urządzenia stanowi roboty budowlane polegające na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa Budowlanego. W dalszej części organ wyjaśniając pojęcie "trwałego związania z gruntem" i przytaczając poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych wskazał, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie lecz czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Wskazano, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Powołując się na treść ww. przepisu WINB wskazał, że niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych tym przepisem wyklucza możliwość legalizacji, a tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. Wskazano, że kwestionowane urządzenie reklamowe zostało wybudowane bezpośrednio nad gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 700 relacji S. – P. Stosownie do § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.09.2001 r. (powinno być 30.07.2001 r.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1056 (winno być 1055) ze zm./ w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Dla gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej powyżej DN 500 szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 12 m (§ 9 ust. 6 pkt 1 lit. d cyt. rozporządzenia). Podniesiono, że zlokalizowanie urządzenia reklamowego bezpośrednio nad gazociągiem może mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu i jest w świetle wyżej przytoczonych przepisów niedopuszczalne. Powołując się na wymogi obowiązujące w dacie budowy gazociągu tj. w latach 60- tych XX wieku, wskazano, że wytyczne techniczne oraz później obowiązujące Norma Branżowa BN-71/8976-31 i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe określały wymogi co do odległości bezpiecznych i niedopuszczały sytuowania obiektów na trasie gazociągów. Z tych przyczyn przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełnia wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, co wyklucza możliwość legalizacji obiektu, a tym samym obliguje organ do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. R. nie precyzując kierunku jej weryfikacji, zarzucił, że jest ona nierzetelna i opiera się na dokumentach PINB, które są "nieadekwatne do rzeczywistości". Podniósł, że w myśl ustawy Prawo budowlane obiekt małej architektury, nie będący na stałe związany z gruntem, nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W pewnych przypadkach tablice i urządzenia reklamowe mogą być kwalifikowane jako obiekty małej architektury, ale tylko wtedy, gdy ich funkcja nie jest jedynie reklamowa. Decydujące znaczenia ma wykorzystanie tablicy i urządzenia reklamowego, a w dalszej kolejności sposób jego posadowienia na gruncie. Tablice i urządzenia reklamowe, które można uznać za obiekty małej architektury, wymagają zgłoszenia, jeżeli mają być usytuowane w miejscu publicznym (art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). W innych przypadkach realizacja obiektu małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt nie jest usytuowany w miejscu publicznym lecz na należącej do niego prywatnej działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że skarżący wiosną 2010 r. na działce nr 870 położonej w M. ustawił reklamę świetlną składającą się w prefabrykowanej betonowej podstawy - fundamentu o wymiarach 4m x 4m, konstrukcji nośnej którą stanowią dwa słupy metalowe, oraz tablicy reklamowej świetlnej o wym. 3m x 8m z zasilaniem w energię elektryczną kablem ziemnym, tworzącą łącznie konstrukcję przestrzenną o wysokości 7 m . Bezspornym również między stronami jest, że w/w konstrukcja posadowiona została w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 relacji S. – P. dla którego szerokość strefy kontrolowanej powinna wynosić 12 m w oparciu o treść § 9 ust.6 pkt.1, lit. d Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 200Ir w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz. U. Nr 97, poz. 1055/ wydanego z delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane. Zgodnie z § 2 pkt.5 w/w rozporządzenia, przez strefę kontrolowaną rozumieć należy obszar wyznaczony po obu stronach gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu, zaś w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem /§ 9 ust.4/. W rozpoznawanej sprawie A SA powiadomił organ I instancji -Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o kolizyjnym usytuowaniu, w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700, na działce nr 870 w M. przez skarżącego reklamy świetlnej stwarzającej zagrożenie bezpieczeństwa eksploatacji gazociągu oraz uniemożliwiającej prowadzenia prac na wypadek awarii. Mając na uwadze powyższe prawidłowo orzekający w sprawie organ, przede wszystkim podjął ocenę klasyfikacji spornej konstrukcji w świetle przepisów Prawa budowlanego ustalając końcowo, że realizacja przez skarżącego urządzenia reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną wyczerpującą normę art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy wywiodły, że konstrukcja, rozmiary, posadowienie spornej reklamy wyczerpuje znamiona art. 3 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r -Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2006r nr 156, poz. 1118 ze zm./ z którego wynika, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury , jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, most, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne /fortyfikacje, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych /kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak widać wyliczenie zawarte w wyżej powołanym przepisie nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, ale ma ułatwić kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno - użytkową. Niemniej jednak dla oceny spornej inwestycji podstawowymi kryteriami będzie ustalenie czy jest to urządzenie wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe . Nie budzi wątpliwości w realiach sprawy, że ta pierwsza przesłanka - urządzenie wolno stojące - została spełniona. W ocenie Sądu, prawidłowo też organ ocenił, że to urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie poprzez fundamenty, lecz poprzez konstrukcję znacznych rozmiarów - opartej na betonowej podstawie 4m x 4m o wysokości 7 m, stabilnej i opornej na działanie warunków atmosferycznych, a z tych powodów w istocie trwale związanej z gruntem . Oznacza to, że sporny obiekt, tak jak w licznych orzeczeniach judykatury w tym również powołanych przez organ, niewątpliwie jest konstrukcją o której mowa w przywołanym wyżej art. 3 pkt.3 ustawy Prawo budowlane. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość nie pozwalają tak jak chce skarżący , zaliczyć tego urządzenia do obiektu małej architektury, którymi są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce, przykładowo wyliczone w art. 3 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane np. krzyże, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej. Prawidłowo też orzekający organ ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 29 ust.2 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłącznie urządzenia reklamowe których powstanie w danym miejscu będzie jedynie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu, a nie dotyczy budowy o samodzielnej konstrukcji posadowionej na własnym fundamencie, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo również organ przyjmując powyższe ustalenia dokonał analizy sprawy pod kątem art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzając zaś, że usytuowanie spornego urządzenia reklamowego narusza wyżej wskazane przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, w oparciu o treść 48 ust.2 pkt.2 ustawy Prawo budowlane, nie dopatrując się możliwości legalizacji - orzekł o rozbiórce reklamy świetlnej konstrukcji stalowej na betonowym fundamencie. Z zastosowanego przepisu bowiem wynika, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jeżeli narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości na podstawie akt sprawy, że sporne urządzenie reklamowe posadowione zostało w strefie kontrolowanej gazociągu, niezależnie; czy tak jak podnosi organ -bezpośrednio nad gazociągiem, czy też jak podnosi skarżący - do ok. 3 m od przebiegu gazociągu, gdyż każdy z tych przypadków znajduje się w strefie kontrolowanej dla gazociągu DN 700 w oparciu o treść § 9 ust 4 i ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, wykluczając legalizacje takiego obiektu. Z przyczyn wyżej podniesionych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.