II SA/Rz 1446/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. II SA/Rz 1446/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wykazania danych ewidencyjnych. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Główny Geodeta Kraju przekazał według właściwości Staroście [...] pismo J. K. z dnia [...] października 2015 r., uzupełnione pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., w których wyżej wymieniony zakwestionował informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki ewidencyjnej nr 78/15 położonej w B. Wnioskodawca zażądał "przywrócenia (...) poprzedniego stanu określenia użytku, tzn. klasy, rodzaju, oznaczenia i powierzchni, gdyż jej powierzchnia nie ma takiej wielkości jak podaje Starostwo". W kolejnych pismach J. K. podniósł kwestię usunięcia jego "komórki nie tylko z map". Zażądał przywrócenia "komórki, boksu". Starosta zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do danych ewidencyjnych działki nr 78/15 położonej w B. Następnie w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzone zostały oględziny na działkach nr 78/14 i 78/15. Z oświadczeń stron złożonych do protokołu wynika, że komórka wolnostojąca (budynek gospodarczy) znajduje się na działce nr 78/14. W wyniku dokonanych w toku oględzin ustaleń Starosta [...] – na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: K.p.a.) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; dalej: u.P.g.k.) oraz § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 452 ze zm.) - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykazania w ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych budynku zlokalizowanego na działce nr 78/14 położonej w obrębie B. z uwagi na fakt, iż J. K. w przedmiotowej sprawie nie posiada przymiotu strony. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że wnioskowany budynek (komórka) posadowiony jest na działce nr 78/14, która zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Zakładu [...] Sp. z o.o. z/s w B. Wnioskodawca wraz z żoną jest współużytkownikiem wieczystym sąsiedniej działki nr 78/15 i w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych tej działki prowadzone jest postępowanie. Wnioskodawca nie był i nie jest w chwili obecnej podmiotem uprawnionym do składania wniosku o dokonanie takich zmian, gdyż nie wykazał swojego interesu prawnego ani żadnych praw do działki nr 78/14. Nie jest zatem uprawniony do kwestionowania braku danych ewidencyjnych zlokalizowanego na tym gruncie budynku. Zażalenie na to postanowienie złożył J. K. podnosząc, że wbrew stanowisku organu, w przedmiotowym postępowaniu jest stroną. Podniósł, że jest właścicielem, bo "za wszystko zapłacił". Nie jest prawdą, że działka podlega pod [...], gdyż "zagarnięto mu ją przestępstwem". Swoje uprawnienie do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji wywodzi z faktu opłacania podatków oraz z przepisów zawartych w KC i KPC. Zarzucił "poświadczenie i pominięcie obiektywizmu". Podkreślił, że "działka nie ma uregulowanego stanu prawnego, rzeczywistego i faktycznego". Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] - podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.P.g.k. - WINGiK utrzymał w mocy postanowienie Starosty. W uzasadnieniu podkreślił, że organ po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania, w pierwszej kolejności zobligowany jest do oceny dopuszczalności jego wszczęcia w danym przypadku. W razie stwierdzenia przesłanek wymienionych w art. 61a K.p.a. tj., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast art. 28 K.p.a. wskazuje, kto może być stroną postępowania. Z przepisu tego wynika, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje interes prawny. Interes prawny musi natomiast wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna powodująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Zatem interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. WINGiK wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa P.g.k. oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Cytując treść art. 24 ust. 2a pkt 2 u.P.g.k. wskazał, że informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w jej art. 20 ust. 2 pkt 1, tj. właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli, innych podmiotów w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, natomiast odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W rozpoznawanej sprawie J. K. wnioskował m. in. o ujawnienie budynku (komórki) posadowionego na działce nr 78/14, a także przybudówki na opał przy głównym budynku znajdującym się na działce nr 78/15. Z informacji zawartych w znajdujących się w aktach sprawy wypisach z rejestru gruntów z dnia [..] lutego 2016 r. wynika, że działka nr 78/14 stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., natomiast działka nr 78/15 stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu w 42/100 częściach J. K. i K. K. oraz w 58/100 częściach użytkowaniu Zakładu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. W tych okolicznościach organ zauważył, że J. K. nie posiada żadnych uprawnień w stosunku do działki nr 78/14, na której posadowiona jest wnioskowana "komórka". Zaznaczył, że w postępowaniu dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie mają zastosowania wskazane przez zainteresowanego przepisy KC i KPC. Również przedłożona decyzja w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości nie stanowi dowodu na posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości czy posadowionych na niej budynków. Takiego dowodu nie stanowią także pozostałe dokumenty przedłożone przez zainteresowanego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podał, że sprawa toczy się od kilkunastu lat, a on domaga się uregulowania i wyjaśnienia kwestii związanej z podziałem działki nr 78/1 na mniejsze i wykazania prawa własności na tych działkach oraz istniejących na nich budynkach. Wyjaśnił, że po przydzieleniu mieszkania Zakład udostępnił mu "komórkę", pomagał w jej wyremontowaniu i utrzymaniu. Zarzucił, że nie wyjaśniono mu, dlaczego tej komórki nie "włączono do jego mieszkania jako pomieszczenie przynależne". W dalszej części wyjaśnił, że odnośnie powierzchni i określenia użytku toczy się odrębne postępowanie. Podtrzymał w całości argumenty podnoszone na etapie dotychczasowego postępowania. Zakwestionował ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonych oględzin i sposób prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych, to jednak zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie WINGiK z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak i wydane w I instancji postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. dotknięte są bowiem naruszeniem przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta [...] na podstawie art. 61 § 1 i 4 K.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2016 r. na wniosek J. K. postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji (w odniesieniu do powierzchni i rodzaju użytku gruntowego) zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do położonej w B. działki nr 78/15, po czym w wyniku przeprowadzonych czynności dowodowych – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykazania w ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych budynku zlokalizowanego na działce nr 78/14 w B. Postanowienie Starosty – po rozpatrzeniu zażalenia J. K. - utrzymał w mocy WINGiK. Z takim stanowiskiem organów z punktu widzenia prawidłowości zachowania reguł prowadzenia postępowania i wydawania rozstrzygnięć trudno się zgodzić. Przede wszystkim zachodzą wątpliwości co do tożsamości wszczętego i przeprowadzonego przez Starostę postępowania. Analiza pism skarżącego z dnia [...] października i [...] grudnia 2015 r. wskazuje, że co do zasady ich przedmiotem była działka nr 78/15 i w stosunku do niej zostało wszczęte postępowanie co do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Także w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2017 r. Starosta wskazał, że przedmiotem oględzin w dniu [...] kwietnia 2016 r. będzie działka nr 78/15 i względem niej w dniu [...] czerwca 2016 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. Sentencja wydanego przez niego [...] czerwca 2017 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania odnosiła się już jednak wyłącznie do działki nr 78/14, którą jak wynika ze sporządzonego [...] kwietnia 2016 r. protokołu, uczyniono obok działki nr 78/15 przedmiotem oględzin. Oceny tej nie zmienia nawiązanie w komparycji postanowienia do dodatkowych pism J. K. (oprócz wniosków z dnia [...] października i [...] grudnia 2015 r.), tj. do pism z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2016 r. w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, a dotyczących wskazania budynku ("komórki") na działce nr 78/14 oraz do zawartego w uzasadnieniu wyjaśnienia, że wnioskodawcy nie przysługują względem niej żadne prawa i w związku z tym nie był uprawniony do kwestionowania odnoszących się do niej zapisów danych ewidencyjnych. Powyższe wątpliwości potęguje jednoczesne wskazanie w uzasadnieniu, że J. K. wraz z żoną K. K. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr 78/15 i "w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych tej działki prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne". W kontekście odmowy wszczęcia postępowania w sprawie danych ewidencyjnych dotyczących działki nr 78/14, na podstawie tak sformułowanego zapisu trudno jednoznacznie ustalić, do jakiego "prowadzonego obecnie" postępowania odnosi się to określenie, tj. niniejszego, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie i poprzedzającego je postanowienie Starosty [...], czy też odnośnie działki nr 78/15 toczy się jeszcze jakieś inne postępowanie (prowadzenie "odrębnego" postępowania administracyjnego – bez bliższego jego określenia – przyjął WINGiK; s. 3 zaskarżonego postanowienia). W przypadku jednak nawet tożsamości przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia, jako niedopuszczalna jawi się rozbieżność podejmowanych przez Starostę [...] w sprawie czynności procesowych, gdzie organ ten najpierw wskutek wniosku J. K. zawiadamia o wszczęciu postępowania, po czym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawia jego wszczęcia. Wskazany przez Starostę jako podstawa prawna postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania art. 61a K.p.a. stanowi w § 1, że w sytuacji, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Regulacja ta zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przyczyny te nie zostały skonkretyzowane, niemniej należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest materialno - prawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykazania w ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych budynku zlokalizowanego na działce nr 78/14 w B. orzekające w sprawie organy wskazały, że J. K. nie jest podmiotem uprawnionym do składania takiego wniosku, gdyż nie przysługują mu żadne prawa do działki nr 78/14. Właściwe rozumienie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. II OSK 330/15, LEX nr 2206606 i z dnia 3 sierpnia 2016 r. I OSK 3484/15, LEX nr 2100717). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja niewątpliwie nie zachodzi, a do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego lub przysługujących mu praw do działki nr 78/14 doszło po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w tym dowodu z oględzin. Mając dodatkowo na uwadze uprzednie wszczęcie postępowania, nie pozwalało to organowi na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Stwierdzenie dopiero w toku wszczętego postępowania, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wykazanie określonych danych w ewidencji gruntów i budynków, obligowało właściwy organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. ("Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."). Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy (...). Różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że z uwagi na braki podmiotowe wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty - przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1625/15, LEX nr 2239298). Abstrahując od dokonanych w sprawie przez organy ustaleń, powyższe okoliczności uszły całkowicie uwadze organu II instancji, który zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I-instancyjne. Ubocznie już tylko należy zauważyć, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek odniesienia co do wskazanej w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2016 r. daty wszczęcia postępowania, określonej na [...] stycznia 2016 r. (zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny dokonać właściwej oceny wniosku skarżącego (ustalić jego zakres, przedmiot) i w zależności od tego - w oparciu o właściwą podstawę prawną - wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.