II SA/Rz 146/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. K. i J. K. jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr[...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskami z 22 i 25 czerwca 2012 r. J. i T. K. oraz A. M. zwrócili się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. (zwany dalej jako Kierownik) z dnia [...] października 1998 r. nr [...] o pozwoleniu na modernizację istniejącej sieci wodociągowej dla osiedla mieszkaniowego S.-Ż., usytuowanej na działkach nr 17/2, 17/6, 17/8, 17/7, 17/9, 18, 17/10, 17/11, 17/12, 17/13, 17/14, 17/15, 17/16, 17/17, 17/18, 17/19, 17/21, 17/22, 17/29, 17/23, 17/25, 17/26, 17/27 w miejscowości S.-Ż. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę została wykonana i oddana do użytkowania inwestycja w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja dotyczy zaopatrzenia w wodę do celów spożywczych około 140 mieszkańców miejscowości S., w związku z tym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym, co potwierdza Wójt Gminy w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. oraz oświadczenie mieszkańców S. z dnia 18 stycznia 2013 r. Starosta mając na uwadze, że inwestycja została zakończona i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży w interesie społecznym, uznał za słuszne odmówić stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. M. oraz J. i T. K. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej p.b.), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. To jednak przedmiotowa inwestycja została zakończona po upływie roku od daty wydania decyzji o pozwoleniu, dlatego nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 p.b., a tym samym decyzja o pozwoleniu nie wygasła. W niniejszej sprawie nie mamy także do czynienia z przesłanką wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości. W szczególności nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, tj. prawo inwestora nabyte na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja służy znacznej liczbie mieszkańców wsi S. Tym samym nie są łącznie spełnione przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, zatem nie może być mowy o wygaśnięciu decyzji zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. T. K. i J. K. w skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej zmianę i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika z dnia [...] października 1998 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) brak ustaleń faktycznych co do zaistnienia i zakresu odstępstw inwestora od udzielonego przez Kierownika pozwolenia budowlanego z dnia [...] października 1998 r. i niedokonanie oceny tych odstępstw z punktu widzenia art. 36 w zw. z art. 50 lub art. 48 p.b., 2) nierozpoznanie istoty sprawy polegającej na przyjęciu, że samo zakończenie budowy niezależnie od zakresu odstępstw od udzielonego pozwolenia co do zasady wyklucza stosowanie art. 37 p.b. i brak odniesienia się do rzeczywistej treści żądania strony, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 37 p.b. w zw. z art. 162 k.p.a. i niezastosowanie art. 48 p.b. przez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego z dnia [...] października 1998 r. mimo, że budowla wzniesiona w wykonaniu tego pozwolenia jest zupełnie inną budowlą, niż określona w pozwoleniu z uwagi na zakres odstępstw, a budowa określona w tym pozwoleniu mimo upływu 15 lat została zakończona ani w ogóle wszczęta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 20 marca 2014 r. WSA odrzucił skargę A. M., gdyż nie uiściła ona wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z 2 kwietnia 2014 r. WSA odmówił A. M. przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej, wydający zaskarżony akt, przepisów prawa mających zastosowanie w danej sprawie. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Skarga jest zasadna. W myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. I tak zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata." W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. Mówiąc wprost warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie byłaby uregulowana w przepisach szczególnych, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, to wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie byłoby wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należałoby dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Inaczej mówiąc skoro warunki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określa przepis prawa materialnego, jakim jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., nie zachodzi konieczność badania czy wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Przechodząc z kolei do zagadnienia bezprzedmiotowości to należy zauważyć, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Stan bezprzedmiotowości zaistnieje np. w razie rezygnacji inwestora z realizacji pozwolenia na budowę. Wobec uregulowania warunków wygaśnięcia pozwolenia na budowę w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi konieczność badania czy wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Oczywistym jest, że treść przywołanych przepisów wyznacza zakres koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie. Organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Jednakże w treści decyzji powołał się na dokument, który w aktach sprawy nie zalega, bez wskazania w jakich aktach się on znajduje i uczynił go podstawą faktyczną rozstrzygnięcia. Chodzi tu przede wszystkim o "zgłoszenie zakończenia robót z dnia 15.11.1999 r." Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 55 (przywołany w omawianym przepisie art. 57 dotyczy procedury). O zakończeniu budowy świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 cyt. ustawy. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 Prawa budowlanego). Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania. Dokonanie analizy owego zgłoszenia zakończenia robót z 15.11.99 r. w świetle wskazanych kryteriów było rzeczą organu administracji. Niestety uchylił się on od tego obowiązku. Zakresem swoich ustaleń i oceny winien był on objąć podnoszony zarówno w skardze jak i we wniosku o wszczęcie postępowania zarzut, iż przedmiotowa budowa nie została zrealizowana w sposób i w miejscu wynikającym z pozwolenia na budowę. Skarżący wprost wskazuje, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę ale w sposób z nim sprzeczny, w warunkach samowoli budowlanej. Należało więc kwestie te zbadać, gdyż zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 p.b. jest, co do zasady, poinformowaniem właściwego organu o zakończeniu procesu inwestycyjnego. Tylko w odniesieniu od obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami udzielonego pozwolenia prawnie skutecznie będzie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Nie sposób przyjąć, że powiadomienie organu takim zgłoszeniem będzie oznaczało legalizację samowoli budowlanej (tak słusznie WSA w Rzeszowie z 6.11.2013 r., II SA/Rz 699/13). Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż organ II instancji przedwcześnie, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. W postępowaniu prowadzonym w trybie komentowanego przepisu podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ jest właśnie dziennik budowy. Art. 76 § 3 K.p.a., dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu - dziennikowi budowy. Takich dowodów w sprawie organ nie przeprowadził, ani też nie zażądał od stron postępowania złożenia dowodów dotyczących czasokresu, zakresu i rodzaju wykonywanych robót budowlanych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie dopiero organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 162 § 1 k.p.a. i jako podstawę prawną wydanej przez siebie decyzji wskazał trafnie przepis art. 37 prawa budowlanego. Organ I instancji przedmiotem swoich rozważań objął jedynie bezprzedmiotowość decyzji i interes społeczny – wymienione w art. 162 § 1 k.p.a. pomijając milczeniem art. 37 prawa budowlanego, do którego art. 162 § 1 k.p.a. odsyła. Już ta okoliczność byłaby wystarczająca do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na naruszenie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a., art. 136 i art. 138 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w oparciu przepis prawa materialnego, który nie był podstawą wydania decyzji przez organ I instancji narusza opisana zasadę i świadczy o naruszeniu w/w przepisów, co mogło mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy. Reasumując, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niepełny zarówno przez organ I jak i II instancji z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co oczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe doprowadziło do wadliwego zastosowania przez organ II instancji przepisów art. 162 § 1 k.p.a. i art. 37 p.b. do błędnie ustalonego stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., 152 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na względzie rozważania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.