II SA/Rz 1468/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [..] maja 2014 r. nr [..], znak[..], Marszałek Województwa [..] ustalił pobranie nienależnie przez EJ świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci: S i K w okresie od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. a na J od dnia 1 lipca 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatków rodzinnych, w tym z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/13 przez Si K, z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na J w okresie od 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r., z tytułu podjęcia przez S nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w okresie od 1 maja 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. i od 1 września do 31 października 2012 r., z tytułu opieki nad J w czasie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r., w łącznej kwocie 3844 zł, wraz z ustawowymi odsetkami, i zobowiązał do ich zwrotu. Organ I instancji ustalił, że mąż zobowiązanej od dnia 8 maja 2012 r. pracuje legalnie za granicą w Niemczech. O obowiązku poinformowania organu o takiej okoliczności strona została należycie pouczona. Wobec niewywiązania się z niego zaistniały przesłanki do uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych jej w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do 31 października 2012 r. za pobrane nienależnie, stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.). Na tej podstawie działający z upoważnienia Marszałka – Zastępca Dyrektora Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] odmówił E.J przyznania świadczeń rodzinnych za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 października 2012 r. z powodu przekroczenia progu dochodowego, a także świadczeń rodzinnych za okres od 1 maja 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. na dzieci: S i K oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania J w rodzinie wielodzietnej z uwagi na fakt, że strona nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 u.ś.r. w stosunku do S i K, które są jedynie córkami GJ, a nie zostały przysposobione przez EJ. Szczegółowe uzasadnienie przyczyn odmowy zawarto w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], która wobec braku zaskarżenia stała się ostateczna. Wobec tego niezbędne było ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W odwołaniu od decyzji E.J. zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności, że nie spełnia ona wymogu określonego w art. 4 ust. 2 u.ś.r. w stosunku do S i K. Nie jest wprawdzie ich matką, ale jest opiekunem faktycznym od czasu wyjścia za mąż za GJ. Wobec tego strona wniosła o uchylenie decyzji, ewentualnie rozłożenie należności na raty. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że zasiłek rodzinny i dodatki do niego na dzieci: S, K i J przyznano stronie decyzją Wójta Gminy [.] z dnia [.] października 2011 r. na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. W dniu 12 października 2012 r. strona złożyła oświadczenie o podjęciu przez męża zatrudnienia w Niemczech. Wobec tego Wójt Gminy [.] decyzją z dnia [.] kwietnia 2013 r. zmienił własną decyzję z dnia [.] października 2011 r. uchylając ją w zakresie przyznanych świadczeń za okres od 1 maja 2012 r. do 31 października 2013 r. W tym zakresie przekazał wniosek strony o przyznanie ww. świadczeń Marszałkowi Województwa [.]. Ten decyzją z dnia [.] lutego 2014 r. orzekł o prawie do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego odmawiając przyznania świadczeń za okres, w którym znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w krajach Unii Europejskiej, z powodu przekroczenia progu dochodowego oraz niespełnienia w stosunku co dzieci: S i K przesłanki z art. 4 ust. 2 u.ś.r. Po tym, jak stała się ona ostateczna wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. SKO w [.] podało, że Marszałek Województwa [.] był organem uprawnionym do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, stosownie do art. 23a ust. 9 u.ś.r. Skoro zaś strona należycie pouczona o ciążących na niej obowiązkach informacyjnych nie wywiązała się z nich odnośnie podjętego od dnia 5 maja 2012 r. przez męża zatrudnienia za granicą, pobrane przez nią świadczenia należało uznać za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. W okresie od 1 lipca 2012 r. przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych. Ponadto nie jest ona biologicznym rodzicem S i K, ani opiekunem faktycznym, którego definicję legalną zawiera art. 3 pkt 14 u.ś.r. Strona nie ubiega się bowiem o przysposobienie tych dzieci, lecz sprawuje jedynie nad nimi opiekę faktyczną. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie EJ zarzuciła organom naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez ich błędną interpretację, a art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia jej w należyty sposób o obowiązkach wynikających z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Zostało ono zawarte jedynie na druku podania, które pozostawiono w aktach sprawy bez zwrócenia na jego treść szczególnej uwagi. Nie była zatem świadoma, że w okresie od 1 maja do 31 października 2012 r. pobierała świadczenie bez podstawy prawnej, skoro po analizie wniosku zostało jej przyznane. Wszak składając podanie informowała pracownika pomocy społecznej o tym, że dzieci męża z jego pierwszego małżeństwa nie zostały przez nią przysposobione, jednak ten miał stwierdzić, że nie jest to przeszkoda w uzyskaniu świadczenia, ponieważ jest ona opiekunem faktycznym tych dzieci. Skarżąca zakwestionowała również rozstrzygnięcie w jednej decyzji zarówno o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane jak i obowiązku ich zwrotu. W jej ocenie powinny to być dwa odrębne rozstrzygnięcia, przy czym uznanie świadczenia za nienależnie pobrane powinno zostać rozstrzygnięte ostatecznie jako pierwsze. Wobec tego domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek po części z powodów, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. Zgodnie z nimi: 1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zasadnie zarzucała skarżąca naruszenie prawa wobec objęcia jedną decyzją rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia, że konkretne świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane i zwrotu tych świadczeń. Judykatura jest w tym przedmiocie zgodna i nie jest przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości, iż dopiero gdy będzie ostateczna decyzja ustalająca, że dane świadczenia zostały nienależnie pobrane, można mówić o takich świadczeniach i nakazywać ich zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli w jednej decyzji. Dopiero wtedy, gdy sprawa dotycząca nienależnie pobranych świadczeń zostanie ostatecznie rozstrzygnięta, można wszcząć postępowanie zmierzające do nakazania ich zwrotu. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w uzasadnieniach: wyroków z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 619/10, I OSK 620/10 i innych oraz wielu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w tym WSA w Gdańsku z 20 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 22/14, WSA w Lublinie z 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 777/12, WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1113/12 (dostępne w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uchybienie było wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie była to jedyna przyczyna takiego rozstrzygnięcia Sądu. Zgodnie z ustawowymi definicjami zawartymi w art. 3 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o: dziecku – oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną (pkt 4), opiekunie faktycznym dziecka – oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (pkt 14), rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (pkt 16). Stosownie do art. 4 ust. 2 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się. Organy w niniejszej sprawie przyjęły, że wszystkie pobrane przez skarżącą świadczenia zostały pobrane nienależnie, jako że spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Tymczasem w obiegu pozostaje ostateczna decyzja Marszałka z dnia [.] lutego 2014 r. Podstawa z pkt 1 miałaby zastosowanie, gdyby skarżąca była osobą uprawnioną do ubiegania się o zasiłek w myśl art. 4 ust. 2 u.ś.r., lecz nie wywiązała się z obowiązku poinformowania organu o podjęciu przez męża pracy w Niemczech mimo właściwego pouczenia w tym przedmiocie. W odniesieniu do dzieci małżonka skarżącej S.. i K podstawę odmowy przyznania świadczeń rodzinnych stanowiła tam okoliczność, że EJ nie była ich opiekunem faktycznym w rozumieniu ustawy. Nie chodziło więc o przesłanki wyszczególnione w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i może nie mieć znaczenia czy skarżąca znała i rozumiała ustawowe pojęcie opiekuna faktycznego dziecka czy też nie. Konieczna w tym zakresie jest analiza w szczególności treści wypełnionego przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych w aspekcie podania przez nią jako kto występuje w odniesieniu do S i K. Konkretne określenie w/w dzieci swojego męża nie pozostaje w żadnym związku z pojęciem opiekuna faktycznego. Sąd nie może jednak wyręczać organów z konieczności właściwego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Może jedynie skontrolować czy ten stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Tymczasem w tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń i analizy treści wniosku. Ustalenia te powinny prowadzić do zastosowania innej podstawy prawnej dla kwalifikacji nienależnie pobranych świadczeń na K i S – tj. art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., dla której bez znaczenia pozostaje fakt pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W sprawie istotne zaś są inne okoliczności. Brak jednak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W świetle powyższego konieczne było uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W pkt II orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności organy ograniczą się do ustalenia okoliczności związanych z pobraniem przez skarżącą świadczeń, których przyznania odmówił Marszałek w ostatecznej decyzji z dnia [.] lutego 2014 r. i najpierw rozstrzygną sprawę ustalenia czy i jakie świadczenia zostały nienależnie pobrane. Dopiero gdy decyzja w tym przedmiocie będzie ostateczna, można będzie wszcząć i przeprowadzić sprawę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń objętych tą decyzją.