II SA/Rz 1471/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 20 września 2019 r. nr XIV.95.19 w przedmiocie nieodpłatnego przekazania mienia komunalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Tyczynie na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SA/Rz 1471/19 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 20 września 2019 r. nr XIV.95.19 Rada Miejska w Tyczynie wyraziła zgodę na niedoplatane przekazanie Gminie Miasto Rzeszów mienia komunalnego Gminy Tyczyn położonego na terenie miejscowości Matysówka, określonego w załączniku uchwały (§ 1 ust. 1 uchwały). Jednocześnie Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Tyczyna (§ 2 uchwały), upoważniając go do podpisania porozumienia oraz umów notarialnych z Gminą Miasto Rzeszów w sprawie przekazania składników mienia komunalnego Gminy Tyczyn na rzecz Gminy Miasto Rzeszów w związku z realizacją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (§ 1 ust. 2 uchwały). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g." w zw. z § 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz.U. z 2018 r. poz. 1456). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda podał, że stosownie do art. 44 pkt 2 u.s.g., nabycie mienia komunalnego następuje przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zgodnie z ww. regulacją, nabycie mienia komunalnego następuje przez przekazanie w drodze porozumienia zainteresowanych gmin albo w drodze decyzji Prezesa Rady Ministrów. Art. 44 u.s.g. nie ustanawia żadnych kryteriów przekazania mienia komunalnego, jednakże uwzględniając pozostałe regulacje ustawy o samorządzie gminnym - w tym art. 4 ust. 3, można wyprowadzić tezę, że przy zmianie granic gmin zasadą jest przekazanie prawa własności na rzecz gminy przejmującej. Może dojść do przekazania mienia na innych zasadach, pod warunkiem, że zainteresowane gminy inaczej ukształtują stosunki majątkowe między sobą, albo wykażą konieczność pozostawienia mienia przy gminie, której terytorium jest zmniejszane. W opisywanej sprawie przepisem stanowiącym podstawę przekazania mienia nie jest zatem wskazany przez organ art. 18 ust,. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., lecz przepis art. 44 pkt 2 u.s.g. Regulacja art. 4 pkt 2 u.s.g. nie wymaga natomiast podjęcia uchwały w przedmiocie przekazania mienia, gdyż sama ustawa nie przyznaje w tym zakresie kompetencji radzie gminy. Jest to rozporządzenie mieniem o charakterze szczególnym, wynikającym z wydanego rozporządzenia Rady Ministrów, wobec czego nie występuje potrzeba podjęcia uchwały w tej materii mając na względzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Przepis ten ma natomiast zastosowanie w przypadku działań o charakterze komercyjnym, tj. dotyczących mienia publicznego i nie związanych z realizacją zadań publicznych. Wojewoda zaznaczył, że porozumienie gmin jest cywilnoprawną umową o przeniesienie własności i innych praw majątkowych. W aspekcie formalnym jej skuteczność oceniać należy na podstawie Kodeksu cywilnego, a nie na gruncie publicznoprawnym. Z uwagi na cywilnoprawny charakter aktu przekazania mienia, jak i fakt, że plasuje się on w sferze gospodarowania mieniem gminy, dokonywanie tych czynności należy do wójta, a nie do rady gminy. Oznacza to, że do przekazania mienia nie może dojść w drodze uchwały rady gminy. Brak jest również podstawy prawnej do upoważnienia w uchwale jednostki stanowiącej gminy jej organu wykonawczego - wójta, do podpisania porozumienia oraz aktów notarialnych, gdyż stanowi to materię zastrzeżoną dla organu wykonawczego. Organ wykonawczy, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, ma sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji odnośnie kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji. Skoro w art. 31 u.s.g. nie zakreślono granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, należy przyjąć, że obejmuje ona nie tylko strefę publiczna, ale i cywilnoprawną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tyczynie wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że zgodnie z art. 44 pkt 2 u.s.g., przekazanie mienia komunalnego w wyniku zmiany granic gminy nie ma charakteru automatycznego - nie następuje ex lege w chwili zmiany granic, ale wymaga podjęcia porozumienia przez zainteresowane gminy lub wydania decyzji przez Prezesa Rady Ministrów. Pomimo zmiany granic, gmina pomniejszana pozostaje właścicielem mienia komunalnego do chwili jego przekazania w jednym ze wskazanych wyżej sposobów. Pozostaje zatem dysponentem mienia komunalnego i jest władna podjąć decyzję w zakresie składników mieniania komunalnego, które celem realizacji zadań publicznych, przejętych w związku ze zmianą granic administracyjnych winny zostać przekazanie gminie powiększanej. Podjęcie decyzji w sprawie wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie mienia i podpisania porozumienia w przedmiocie mienia komunalnego ma charakter majątkowy i przekracza zakres zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Podkarpacki nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Aby stwierdzić legalność określonego aktu pochodzącego od jednostki stanowiącej tj. rady gminy konieczne jest ustalenie czy dotyczy on zadań powierzonych Radzie, bowiem jedynie w takim zakresie możliwe jest wydawanie nawet niewiążącego stanowiska, czy też opinii. Rada gminy może wypowiadać się w kwestiach pozostających w zakresie działania gminy, a zatem w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2779/16 dostępny na str. cbosa). Mając na względzie podstawę prawną zaskarżonej uchwały za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a , ani art. 44 pkt 2 u.s.g. nie zawierają kompetencji do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie majątku w wyniku zmian granic gminy, a także do upoważnienia wójta gminy do podpisania porozumienia oraz umów notarialnych w sprawie przekazania składników mienia komunalnego gminy w wyniku zmiany granic gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza w tym zakresie żadnej szczególnej kompetencji dla rady gminy. Nie wyklucza to współpracy wójta gminy z radą gminy, ale nie przybiera ona określonej formy ze względu na brak przepisów prawa. Ponadto kompetencji organów nie można domniemywać. Wydanie decyzji przez Prezesa Rady Ministrów nie jest obwarowane wcześniejszym uzyskaniem opinii rady gminy. Z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.s.g. wynika, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Zgodnie z art. 4 pkt 4 u.s.g. nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Zakres przedmiotowy następstwa prawnego gminy w przypadku zmiany granic gmin określa art. 4eb u.s.g. Jednym ze sposobów nabycia mienia komunalnego przez gminę stosownie do art. 44 pkt 2 u.s.g. jest przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z art. 44 ust. 2 u.s.g. wynikają dwie formy przekazania mienia gminie w przypadku zmiany granic gmin (art. 4 pkt 4 u.s.g.), których kolejność zachowania wynika wprost z tego przepisu. Porozumienie, jest możliwe w przypadku, gdy umawiające się strony wyrażają zgodne stanowiska, co do rozliczeń względem składników przekazywanego mienia gminnego. Forma porozumienia nie jest w świetle art. 158 k.c. w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - wystarczającą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Brak szczególnych unormowań w tym przedmiocie jest wystarczającym argumentem do wysunięcia wniosku, że przeniesienie własności nieruchomości przy zawarciu porozumienia o przekazaniu mienia wymaga zachowania formy aktu notarialnego. W przypadku braku porozumienia przekazanie składników mienia gminnego następuje na podstawie decyzji Prezesa Rady Ministrów (vide: Uchwał Sądu Najwyższego z 14.12.1995 r. sygn. akt III CZP 174/95 dostępna na str. cbosa). Podstawą działania dla przekazania mienia komunalnego w wyniku zmiany granic gminy jest rozporządzenie Rady Ministrów, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W pojęciu nabycia i zbycia nieruchomości mieszczą się wszystkie formy obrotu gruntami, w tym zwłaszcza ich kupno, sprzedaż, zamiana i darowizna. W przypadku określonym w art. 44 pkt 2 u.s.g. mamy do czynienia z przekazaniem mienia publicznego innej gminie w wyniku zmiany granic gmin. Przekazanie mienia publicznego w trybie art. 44 pkt 2 u.s.g. nie nosi cechy komercyjności i woli dysponowania tym mieniem przez organ gminy, a jest realizacją obowiązku ustawowego z art. 44 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 4 u.s.g., który określa przesłanki przedmiotowe jego realizacji. Z uwagi na cywilnoprawny charakter aktu przekazania, jak i fakt, że plasuje się on w sferze gospodarowania mieniem gminy, dokonywanie tych czynności należy do wójta, a nie do rady gminy. W konsekwencji do samego przekazania mienia gminy nie może dojść w drodze uchwały rady gminy ( vide: Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV; LEX 2012 art. 44 u.s.g.). Okres pomiędzy podjęciem uchwały, a wydaniem wyroku nie przekroczył 1 roku. Mając na względzie powyższe oraz wobec uznania skargi za zasadną Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a., na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego, dla pełnomocnika Wojewody Podkarpackiego. Przepis art. 200 P.p.s.a. daje podstawy do przyznania kosztów procesowych skarżącemu, w przypadku uwzględnienia skargi, a nie organowi którego działania były objęte skargą.