II SA/Rz 1472/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "przebudowa, nadbudowa (o dwie kondygnacje mieszkalne) i rozbudowa budynku oraz zmiana sposobu użytkowania na usługowo- mieszkalny", na działkach nr 1404/5, 1404/1 obr. [....] przy ul. D. dla O. Sp. z o.o. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: opisaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]ustalono warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "przebudowa, nadbudowa (o dwie kondygnacje mieszkalne) i rozbudowa budynku oraz zmiana sposobu użytkowania na usługowo-mieszkalny", na działkach nr 1404/5, 1404/1 obr. [...] przy ul. D., dla O. Sp. z o.o. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. S. i M. S. ( dalej: "skarżący") podnosząc, że w dołączonej do decyzji analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik tekstowy stwierdzono, że wynika analizy "wykazały nie spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt.1 do 5", podczas gdy wymieniony przepis wyraźnie stwierdza konieczność spełnienia wszystkich warunków łącznie. Zarzucili również, że w otrzymanych decyzjach o warunkach zabudowy, w obu przesyłkach, oprócz załączonych analiz urbanistycznych, jako załącznika tekstowego, nie dołączono i nie przesłano załączników graficznych, które stanowią integralną część decyzji. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia jak i wnioski organu I instancji. Wyjaśnił, że użycie w analizie zwrotu "nie spełnienie" wynikało z omyłkowego zamieszczenia partykuły przeczącej "nie" przed sformułowaniem o treści: "spełnienie wszystkich warunków określonych w art.61 ust.1 pkt.1 do 5 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pozostałej treści analizy wynika, że wszystkie poddane i jednocześnie konieczne przesłanki zostały spełnione. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nie doręczenia "załączników graficznych, które stanowią integralną część niniejszej decyzji" wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 109 § 1 K.p.a., nie przewidują doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami, a odwołujący nie wykazali, że wskutek nie doręczenia im ww. załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji, zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, a tym samym, że zasygnalizowane przez nich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona odwołaniem decyzja, wraz z załącznikiem graficznym oraz analizą urbanistyczną została doręczona wnioskodawcy (inwestorowi), weszła zatem do obrotu prawnego. Końcowo organ naprowadził, że ustalenie warunków zabudowy jako określenie dopuszczalnych zamierzeń inwestycyjnych stanowi jedynie promesę do wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy, jak dalej wyjaśnił, nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ochrona interesów osób trzecich w tym odwołujących się znajdzie zatem pełną konkretyzację na następnym etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). W skardze do Sądu skarżący zarzucili naruszenie: - art 109 k.p.a., - art 54 w zw. z art 64 i art 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenia) poprzez wadliwe doręczenie decyzji tj. doręczenie decyzji niekompletnej bez wymaganego załącznika graficznego, co pozbawiło skarżących możliwości pełnej weryfikacji treści decyzji i uniemożliwiło merytoryczną polemikę w konsekwencji pozbawiło możliwości skorzystania z przysługujących praw. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy procedując w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "przebudowa, nadbudowa (o dwie kondygnacje mieszkalne) i rozbudowa budynku oraz zmiana sposobu użytkowania na usługowo - mieszkalny", na działkach nr 1404/5, 1404/1 obr. [...] przy ul. D. dla O. Sp. z o.o. Wydanie pozytywnej decyzji oznaczało konieczność zweryfikowania tegoż zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Organy nie sprostały temu zadaniu. Poszczególne, istotne parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób wadliwy. Teren inwestycji obejmuje działki nr 1404/5 i nr 1404/1 obr. [....] w R. Działka nr 1404/5 nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, ulicą D., zaś działka nr 1404/1 przylega do ulicy D., ale na całej szerokości granicy od drogi zabudowana jest kamienicą. W efekcie teren inwestycyjny to podwórze, tyły szczelnej zabudowy od ulicy D.. Dostęp do drogi publicznej wskazany przez inwestora to służebność drogowa przechodu i przejazdu szlakiem 3,5 m przez działkę skarżących nr 1404/6. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek ten jest spełniony, chociaż nie oznacza braku możliwości badania odpowiedniości tego dostępu na etapie pozwolenia na budowę (w szczególności chodzi o spełnienie warunków z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186). Jak wynika z decyzji oraz analizy urbanistycznej za front terenu inwestycji organy przyjęły tę część działki nr 1404/1, która bezpośrednio przylega do ulicy D.. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki zabudowanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przepisie tym normodawca posługuje się pojęciem "droga", co generalnie nie pozwala na zawężenie rozumienia jego znaczenia do pojęcia "droga publiczna". Droga z przytoczonego przepisu musi być drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zaś działką, w oparciu o której szerokość frontu wyznacza się granice obszaru analizowanego, jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK 116/15). Jak słusznie przyjął NSA w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13 legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednaj drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. W niniejszej sprawie teren inwestycji działki nr 1404/1 przylega do drogi publicznej, ulicy D.. Komunikacja z tą drogą publiczną odbywa się drogą służebną od strony działki nr 1404/6 na dz. nr 1404/5. Frontem terenu inwestycji składającego się z dwóch działek nr 1404/5 i nr 1404/1 jest ta część działki nr 1404/5, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę szlakiem służebnym. Takie stanowisko w okolicznościach sprawy jest tym bardziej uzasadnione, że wjazd i wejście na działkę, wobec szczelnej zabudowy działki nr 1404/1 od ulicy D. jest możliwe tylko szlakiem służebnym przez działkę nr 1404/6. Przyjęcie frontu terenu inwestycji jako części działki nr 1404/1 przylegającej do ulicy D., z którego nie odbywa się wjazd i wejście na teren inwestycji (oświadczenie inwestora) przesądza o naruszeniu § 2 pkt 5 rozporządzenia w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Powyższa konstatacja oznacza także, że nie została należycie wyjaśniona i uzasadniona przyjęta w decyzji szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji frontowej. Wyjaśnienie tych parametrów w analizie jest delikatnie rzecz ujmując bardzo niedoskonałe. Organ wskazał, że "w obszarze analizy znajdują się budynki o zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowych, w przedziale od 10 m do 18 m. Wnioskowana inwestycja powstaje na "podwórku" wnioskowanych działek. W związku z powyższym elewacja głównego budynku od strony u. D. nie ulegnie zmianie. Biorąc pod uwagę powyższe dane i na podstawie przeprowadzonej analizy proponuje się dopuścić dla planowanej inwestycji istniejącą wysokość elewacji frontowej. W obszarze analizy znajdują się budynki o zróżnicowanych wysokościach, w przedziale od 3 m do 18 m. Wnioskowana inwestycja powstaje na "podwórku" wnioskowanych działek. W związku z powyższym elewacja głównego budynku od strony ul. D. nie uleganie zmianie. Biorąc pod uwagę powyższe dane i na podstawie przeprowadzonej analizy proponuje się dopuścić dla planowanej inwestycji istniejącą wysokość elewacji frontowej". W decyzji organu I instancji zaakceptowanej przez SKO przyjęto "szerokość elewacji frontowej" (elewacja od ulicy D.) – istniejąca szerokość elewacji frontowych "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (elewacja od strony ulicy D.) – istniejąca". Nie wiadomo, czy szerokość i wysokość elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w ogóle została wyznaczona. Organ wskazuje na parametry istniejącego budynku przy ulicy D.. Nie jest pewne czy nowa zabudowa ma mieć te dwa parametry identyczne jak budynek przy ulicy D.. Decyzja i analiza nie pozwalają jednak na przyjęcie takiego wniosku. Niedopuszczalne jest określanie parametrów zabudowy w sposób, który nie jest jasny i pewny. Należy podkreślić, że przecież planowane zamierzenie nie dotyczy budynku przylegającego do ulicy D.. Naruszenie § 6 i § 7 rozporządzenia w oczywisty sposób przełożyło się na wynik sprawy. Co do linii zabudowy, to została ona wyznaczona przez organy od strony drogi publicznej, ulicy D., jest to istniejąca linia zabudowy. Z § 4 rozporządzenia wynika, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej także przez działkę służebną. W przepisach § 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej. Może jednak wystąpić potrzeba ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16, podobnie jak NSA w wyroku z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17). W kontrolowanej sprawie takiej analizy nie przeprowadzono. Czy zajdzie konieczność ustalenia 2 linii zabudowy od strony działki nr 1404/6 ocenią organy w ponownym postępowaniu. Braki postępowania dowodowego i decyzji w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Końcowo, wątpliwości Sądu budzi ustalenie adresu zamieszkania strony postępowania E. R. Korespondencję dla niej organ wysłał na adres: ul. K. [....] mimo, że w wypisie z rejestru gruntów podany jest adres w USA. Organ również nie wyjaśnił na jakiej podstawie, nie wynika to z akt, wysłał pocztę dla niej na adres inny niż w wypisie z rejestru gruntów. Z akt sprawy i decyzji nie wynika podstawa takiego działania z obrazą art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 9 rozporządzenia poprzez wadliwe doręczenie decyzji, tj. doręczenie decyzji niekompletnej bez wymaganego załącznika graficznego, co pozbawiło skarżących możliwości pełnej weryfikacji treści decyzji i uniemożliwiło merytoryczną z nią polemikę w konsekwencji pozbawiło możliwości wykorzystania przysługujących im praw – Sąd uznał, niezasadne. Zdaniem skarżących, niedoręczenie im załącznika graficznego pozbawiło ich możliwości podniesienia merytorycznych zarzutów, w konsekwencji skorzystania z przysługujących im praw pełnego, merytorycznego odniesienia się do całości decyzji. Skoro bowiem załącznik do decyzji o warunkach zabudowy składa się z części tekstowej i graficznej, to w celu pełnej oceny konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej decyzji. Dopiero wtedy możliwa jest pełna ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy pz. Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Bez części graficznej nie jest możliwe ustalenie czy stanowi ona odzwierciedlenie części tekstowej i nie jest z nią sprzeczne. Lektura akt jasno wskazuje, że obszar analizowany został wyznaczony, a decyzja zawiera konieczne załączniki – graficzny i analizę funkcji. Tak więc zarzuty naruszenia § 3 i § 9 rozporządzenia są chybione. Na ich naruszeniu bezskutecznie oparto zarzut naruszenia art. 54 , art. 64 w zw. z art. 61 u.p.z.p. Zatem należy uznać, że skarżący zostali powiadomieni treścią decyzji, że wymagane prawem dokumenty w postaci części graficznej decyzji oraz części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego zostały sporządzone i stanowią załączniki decyzji. Z akt sprawy wynika, i tego nie kwestionują skarżący, że decyzja ustalająca warunki zabudowy faktycznie wymienione załączniki zawiera i znajdują się one w aktach sprawy. Strony mogły więc zapoznać się z nimi w oryginale i zgłosić odpowiednie zarzuty. W ocenie Sądu, doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawiło skarżących możliwości zgłoszenia zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tych załączników (tak wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2950/15). Sąd podziela ponadto stanowisko SKO co do zaistnienia w treści analizy omyłki pisarskiej polegającej na wskazaniu w niej, że planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 u.p.z.p. Treść analizy w oczywisty sposób potwierdza stanowisko SKO, że autor analizy uznał planowane zamierzenie inwestycyjne za spełniające warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.