II SA/Rz 1479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) - działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. art. 17 ust. 1 a, art. 17 ust. 1a i ust. 1b pkt 1, pkt 2 oraz art. 23 ust. 4aa u.ś.r. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), określanej następnie jako "u.ś.r." - po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił przyznania K. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną G. K. Organ ustalił, że wymieniona legitymuje się wydanym na stałe przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego orzeczeniem nr [....] z dnia 10 grudnia 1999 r., zaliczającym ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, przy czym w orzeczeniu tym nie wskazano daty powstania niepełnosprawności, co zdaniem organu stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, organ ustalił, że opiekę nad niepełnosprawną sprawuje jej mąż K. K., a polega ona na przygotowywaniu posiłków, realizowaniu recept, towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wnioskodawca otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną żoną. Ze względu jednak na to, że G. K. jest osobą chodzącą, sprawną umysłowo; czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie, a jedynie czasami wymaga pomocy innej osoby Burmistrz uznał, iż czynności opiekuńcze wykonywane przez wnioskodawcę nie stanowią stałej i długotrwałej opieki, która umożliwiałaby przychylenie się do wniosku. K. K. odwołał się od powyższej decyzji. Zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wskazał też, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca ma zstępnych którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jednego ze zstępnych. SKO, powołaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza [...]. Wskazało, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności Świadczenie to nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, dziecka, małżonka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przy czym, przez rezygnację z zatrudnienia - w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. - należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Kolegium zauważyło, że z oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę w dniu 12 marca 2021 r. wynika, że zajmuje się on czynnościami domowymi takimi jak pranie, sprzątanie, zakupy czy zapewnienie opału, palenie w piecu, opłacanie rachunków, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych,. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe czynności mogą być jednak wykonywane w dowolnym czasie, gdyż są one związane w większości z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie wykraczają poza podstawowe obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem, przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że odwołujący się pozbawiony jest możliwości podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. W odniesieniu do przesłanki w postaci czasu powstania niepełnosprawności SKO podzieliło stanowisko zawarte w utrwalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którym interpretacja przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r. stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2021 r. K. K. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Składający skargę podniósł, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową, Jak wynika z zebranego w sprawie materiału, ze względu na sprawowaną opiekę nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", decyzja administracyjna to jeden z dopuszczalnych przedmiotów kontroli sądowej. Kontrolę tę sąd sprawuje pod względem legalności, które to kryterium ustanawia art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Przyczyny uchylenia decyzji w całości lub w części wynikają z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje takie orzeczenie wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie, gdy skarga jest bezzasadna, bowiem decyzja odpowiada prawu, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odmowa przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była dwiema okolicznościami. Pierwsza to brak wynikania ze stosownego orzeczenia daty powstania niepełnosprawności, zaś druga związana była ze stwierdzeniem przez organy, że zakres sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowy wymóg przewiduje art. 17 ust. 1b u.ś.r., według którego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Skarżący, co nie było kwestionowane w toku postępowania, niewątpliwie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ubiega się bowiem o świadczenie w związku z opieką nad swoją żoną. Obowiązki pomiędzy małżonkami regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), dalej określanej jako "K.r.i.o.". I tak, w myśl art. 23 tej ustawy, małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto, wedle art. 27 K.r.i.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Z kolei, art. 60 K.r.i.o. normuje kwestię dostarczania środków utrzymania, a zatem alimentacji miedzy małżonkami rozwiedzionymi. Unormowania te wskazują zatem, że pomiędzy małżonkami istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji, a zatem nie może budzić wątpliwości, że małżonek, który ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad współmałżonkiem to osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przechodząc do oceny wydanych rozstrzygnięć należy podnieść, że jak słusznie zauważyło SKO, przedstawiona przez organ I instancji interpretacja przepisu art. 17 ust 1b u.ś.r. stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W świetle - ugruntowanego na tle powyższej regulacji i wyroku Trybunału - orzecznictwa sądowego, art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i pkt 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Powyższe należy odnieść także do sytuacji, kiedy data powstania niepełnosprawności nie jest znana, bowiem nie została określona w stosownym orzeczeniu. Tym samym, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności, a w zasadzie brak możliwości jego ustalenia w warunkach sprawy, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do drugiej poruszonej przez organy kwestii, wskazać trzeba, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczenie takie wskazuje zatem, że podmiot, który się nim legitymuje wymaga dużej pomocy, co związane jest ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji bądź też niezdolnością do samodzielnej egzystencji (to ostatnie wynika z brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 573, definiującego znaczny stopień niepełnosprawności, a do którego odsyła art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r.). Zaznaczenia wymaga, że opieka nad takimi osobami może mieć w danym czasie różny zakres i może się zmieniać, jednak doświadczenie życiowe wskazuje, że zmiana ta często następuje na gorsze tj. osoba niepełnosprawna wymaga większej liczby czy rozmiaru dotychczas wykonywanych wobec niej czynności opiekuńczych. Zauważyć też trzeba, że orzeczenia potwierdzające zły stan zdrowia danej osoby wydają kwalifikowane podmioty, a zatem powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw niepełnosprawności, jak też lekarze orzecznicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz lekarze rzeczoznawcy oraz komisje lekarskie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Są to więc jednostki bądź podmioty wyspecjalizowane w tym zakresie, a efekty ich pracy w postaci orzeczeń muszą być traktowane jako wiążące dla organów czy sądów, które nie dysponują fachową wiedzą w omawianym przedmiocie. W niniejszej sprawie, podopieczna wnioskodawcy – G. K. legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej KRUS z dnia 10 grudnia 1999 r. stwierdzającym jej stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynikają czynności, które skarżący wykonuje względem swojej żony, a są to: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowywanie ubrań, dowóz na rehabilitację, przygotowywanie i podawanie posiłków, pomoc przy sprzątaniu, praniu i prasowaniu, zaprowadzanie na wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, wykup lekarstw, robienie zakupów, załatwienie spraw urzędowych, towarzyszenie przy spacerach, palenie w piecu, odśnieżanie, rozmowy, masaże i oklepywanie oraz sporadycznie czuwanie podczas snu. Wprawdzie, jak wynika z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, żona skarżącego jest osobą sprawną umysłowo, porusza się samodzielnie, jak również o higienę osobistą dba samodzielnie, aczkolwiek wymaga czasem w tym zakresie pomocy męża. Powyższe ustalenia nie mogą jednakże, w ocenie Sądu, prowadzić do przyjęcia, jak to uczyniły rozpoznające sprawę organy, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Pomimo więc faktu istnienia w przypadku niepełnosprawnej umiejętności pozwalających jej na samodzielne wykonywanie licznych czynności w zakresie samoobsługi, nie można stracić z pola widzenia wskazanego wyżej orzeczenia Komisji Lekarskiej KRUS o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolności do samodzielnej egzystencji wymienionej. Wynika z niego bowiem konieczność stałej pomocy G. K., której to pomocy udziela jej mąż. Jak już wyżej zaznaczono, orzeczenie takie pochodzi od dysponującego specjalistyczną wiedzą medyczną podmiotu, zatem nie można w drodze dowodów w postaci wywiadu środowiskowego czy oświadczenia wnioskodawcy i osoby niepełnosprawnej zakwestionować jego wiarygodności. Dlatego też, zdaniem Sądu, stanowisko organów kwestionujące niezdolność skarżącego do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad żoną nie może zostać uznane za prawidłowe. W sprawie należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność, a mianowicie fakt, iż skarżący od 1 lutego 2017 r. pobiera w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną specjalny zasiłek opiekuńczy. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe rozwiązanie prawne wyklucza możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym miejscu należy przywołać więc art. 27 ust. 5 u.r.ś., który w takiej sytuacji przewiduje, że przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Na gruncie wskazanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12.12.2018 r. I OSK 1175/18, z 14.10.2021r. I OSK 483/21). We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w razie wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, w aktach sprawy znajduje się jego oświadczenie (z dnia 11 lutego 2021 r.) o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z wyżej wskazanych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wyprowadzenia nieprawidłowych wniosków na bazie zebranego materiału dowodowego, co stoi w sprzeczności z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Podstawę pkt I wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z kolei o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzono je w wysokości 480 zł od SKO na rzecz skarżącego, a składa się na nie wynagrodzenie pełnomocnika wymienionego, będącego adwokatem (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. poz. 1800 ze zm.).