II SA/Rz 1482/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego rozpatrzenia sprawy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]; III. stwierdza, że decyzje objęte punktem I i II wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej: SKO lub Kolegium/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a./ oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), utrzymało w mocy – na skutek wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], dotyczącej nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] /dalej: Burmistrz/, nakazał J. S. w pkt 1 - przywrócenie do stanu poprzedniego warunków gruntowych na terenie położonym w obszarze dawnej działki nr 2243/4 obr. [...] poprzez obniżenie terenu do poziomu powierzchni pierwotnej, ze spadkiem wynikającym z układu warstwic na mapach, na działkach nr: 2243/12 i 2243/11 obr. [...] w pasie o szerokości 8m przy granicy z działką nr 2216 oraz odtworzenie w obszarze działki nr 2243/12 stawu o pojemności 241,25 m3 wraz z rowem odprowadzającym nadmiar wód do kanału deszczowego Φ 200mm, natomiast w pkt 2 - wyznaczył termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 lipca 2014r. Wspólne odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyły A. C. i T. K. kwestionując zbyt długi termin dotyczący wykonania przedmiotowego obowiązku. Osobne odwołanie złożył także J. S. podnosząc, że nie ustalono, czy zmiany, które wystąpiły na działce nr 2243/4 w J. mają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Po rozpatrzeniu odwołania A. C. i T. K., SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [....] uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza w części odnoszącej się do wyznaczonego terminu i umorzyło w tym zakresie postępowanie administracyjne. W piśmie datowanym 17 stycznia 2014 r. J. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazując, że został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, bowiem nie rozpoznano złożonego przez niego w terminie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Kolegium, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], wznowiło przedmiotowe postępowanie uznając, że zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ podniósł, że wznowienie postępowania było konieczne, wobec pozbawienia J. S. udziału w postępowaniu odwoławczym. Po przeprowadzeniu jednak postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Kolegium doszło do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, tj. uchylająca decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania nałożonych obowiązków i umarzająca w tym zakresie postępowanie administracyjne. Ze względu więc na powyższe, a zatem wobec równoczesnego zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki negatywnej uchylenia decyzji, wskazanej w art. 146 § 2 K.p.a. Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana z niewątpliwym naruszeniem prawa (pozbawienie strony udziału w postępowaniu), jednak akt ten jest jednocześnie niewadliwy materialnie, a zatem pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium wskazało, że przeprowadzonych zostało w niej wiele dowodów w postaci oględzin w terenie, różnego rodzaju dokumentów, rozprawy administracyjnej oraz opinia biegłego. Wynika z nich, że w obszarze dawnej działki nr 2243/4, stanowiącej po podziale działki nr: 2243/8, 2243/9, 2243/10, 2243/11, 2243/12, 2243/13, 2243/14 oraz 2243/15, będącej własnością J. S. znajdował się staw, zlokalizowany w odległości ok. 8m od północnej granicy tej działki. Nadmiar wód ze stawu odprowadzany był rowem o długości ok. 10m, biegnącym w kierunku północnym i przechodzącym w kanał deszczowy kryty na granicy z działką nr 2216. Z układu warstwic na mapie wynika, że w stanie początkowym wody opadowe i roztopowe w obszarze dawnej działki nr 2243/4 z czterech stron spływały w kierunku stawu. W obszarze działki nr 2216 w kierunku stawu spływały wody z obszaru pasa przyległego do północnej granicy działki nr 2243/4 o szer. ok. 8 m. Spływ wody z pozostałej części terenu działki nr 2216 odbywa się zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku z zachodu na wschód, co wynika z układu warstwic. Z opinii biegłego wynika, że staw miał powierzchnię 425 m.kw., zaś objętość retencyjna wynosiła 106,25 m3. Otoczenie stawu stanowiła niecka o objętości 135 m3, która przejściowo mogła pomieścić dodatkowy spływ. Ustalono, że J. S., właściciel działki nr 2243/4, przeprowadził na terenie swojej nieruchomości niwelację, w wyniku której zasypane zostały staw oraz obniżenie wokół niego, jak też podniesiona została pierwotna powierzchnia przeważającego areału tej działki. Zasypany został także w znacznej części rów (pozostał tylko jego fragment – 3m) odprowadzający nadmiar wody opadowej ze stawu do krytego kanału deszczowego. Zmiany ukształtowania terenu dokonane na gruncie dawnej działki nr 2243/4 w sposób istotny zmieniły dotychczasową gospodarkę wodami opadowymi w jej obszarze, co w sposób wyraźny wpłynęło na zwiększenie ilości wód napływających na teren działki nr 2216. Zmiany te uniemożliwiły dotychczasowy odpływ wody z pasa działki nr 2216 o szer. 8m w obszar dawnej działki nr 2243/4m oraz spowodowały skierowanie całego spływu z działki nr 2243/4 na działkę nr 2216. Prowadzi to do okresowego zawadniania tej ostatniej działki. Opinia biegłego wskazuje, że niewystarczającym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji byłoby tylko samo przekierowanie odpływu w głąb obszaru dawnej działki nr 2243/4. Brak zbiornika retencyjnego nadal bowiem będzie powodować szkodę w obszarze działki nr 2216 polegającą na okresowym jej podtapianiu w pasie przy granicy z działkami nr 2243/11 i 2243/12. Wynikać to będzie z braku możliwości retencjonowania wody opadowej spływającej w kierunku działki nr 2216 oraz ograniczonej przepustowości istniejącej na jej obszarze kanalizacji deszczowej, która nie jest w stanie na bieżąco odprowadzić całości wód opadowych. W oparciu o powyższe Kolegium stwierdziło, że w wyniku wykonania przez właściciela dawnej działki nr 2243/4 prac niwelacyjnych doszło do naruszenia pierwotnych stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich – działki nr 2216 (okresowe nawodnienie, wzrost zawilgocenia przypowierzchniowego, okresowe podniesienie stanu zwierciadła wód gruntowych, zamulenie istniejącej kanalizacji deszczowej). Przy ekstremalnych opadach atmosferycznych istnieje zatem zagrożenie zalania wodami opadowymi działki nr 2216. Kolegium podkreśliło przy tym, że szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może być także hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeśli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach deszczu). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu. W odniesieniu natomiast do zawartego w decyzji Burmistrza terminu wykonania nałożonych obowiązków Kolegium podniosło, że nakaz wyznaczenia takiego terminu nie wynika z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jak też z jakiegokolwiek innego przepisu tej ustawy co oznacza, że decyzja w tym zakresie wydana została bez podstawy prawnej. Konieczne jest tym samym jej uchylenie w tej części i umorzenie postępowania. J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Zakwestionował w nim stwierdzenie organu, że szkoda, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może mieć tylko hipotetyczny charakter. Wskazał, że zmiany terenu, których dokonał nie zmieniły w sposób istotny dotychczasowej gospodarki wodami opadowymi w jej obszarze. Zwrócił uwagę, że organ nie jest związany sporządzoną w sprawie opinią biegłego i obowiązany jest do jej oceny jako jednego z dowodów. Zarzucił, że we wznowionym postępowaniu organ nie dokonał ponownych oględzin, nie przeprowadził nowej rozprawy administracyjnej, jak też nie powołał innego biegłego. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. ponawiając dotychczasową argumentację. W skardze J. S. wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez przyjęcie, że na skutek jego działań właścicielom sąsiednich gruntów grozi szkoda w postaci braku możliwości odprowadzania wód opadowych na jego grunt w sytuacji, gdy to działanie właścicieli sąsiednich gruntów, którzy odprowadzali na jego działki wody opadowe było niezgodne z prawem i nie może podlegać ochronie prawnej, - art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przez przyjęcie, że ma on umożliwić właścicielom sąsiednich gruntów niezgodne z prawem odprowadzanie na jego grunt wód opadowych, - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjecie, że to on wyrządził szkody właścicielom sąsiednich gruntów, podczas gdy to ci ostatni przez odprowadzanie wód opadowych ze swoich działek na jego grunt wyrządzili mu szkodę, - art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i oparcie decyzji w istocie na opinii biegłego, którą organ nie był związany, - art. 81 K.p.a. przez pominięcie jego prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. I. Stan faktyczny jest następujący: na wniosek A. C. i T. K. z dnia 23 lipca 2010 r. Burmistrz Miasta [...] zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2010 r. powiadomił strony o oględzinach działki nr 2243/4 w J. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym rozprawy administracyjnej w dniach 6 lipca 2011 r. i 22 sierpnia 2011 r. oraz kolejnych oględzinach w dniu 27 września 2011 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r., nr 249 poz. 2019/, nakazał J. S. przywrócenie stanu wody na gruncie działki nr 2243/4 obręb [...] w J., poprzez obniżenie przy granicy z działką nr 2216 poziomu działki nr 2243/4 do poziomu istniejącego terenu na działce nr 2216 oraz ukształtowanie spadków na obszarze działki nr 2243/4 zgodnie z układem warstwic na mapach. Na skutek odwołania J. S., Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie jest poparty stosowną ekspertyzą czy opinią biegłego. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. dopuścił dowód w formie ekspertyzy hydrologicznej, w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wniosku dotyczącego zasypania stawów na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka 2243/4 obręb [...] w J. Ekspertyza taka, z daty [...] - lipiec 2012 r. została opracowana przez S. M. i legła u podstaw kolejnej decyzji. Przed jej wydaniem Burmistrz zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a.; z akt wynika, że J. S. nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z tego przepisu. W tej sytuacji Burmistrz decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ponownie nakazał J. S. wykonanie prac szczegółowo opisanych, wyznaczając termin ich wykonania do trzydziestu dni od daty uprawomocnienia się decyzji; nadto zobowiązał adresata do pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu nakazu. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie od tej decyzji złożyła A. C. i T. K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawy przekazało ponownie organowi I instancji do rozpoznania, ze względu na naruszenie przepisów postępowania. Realizując wytyczne organu odwoławczego Burmistrz postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. dopuścił dowód w formie uzupełnienia ekspertyzy hydrologicznej zakreślając w uzasadnieniu, w jakim kierunku ekspertyza ma być uzupełniona. Biegły w dniu 29 lipca 2013 r. uzupełnił swoją wcześniejszą ekspertyzę, wyjaśniając możliwości wyeliminowania szkody na działce nr 2216 . Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz orzekł w sposób następujący: 1. nakazał J. S. przywróceniu do stanu poprzedniego warunków gruntowych na terenie położonym w obszarze dawnej działki nr 2243/4 poprzez: na działkach nr 2243/12 oraz 2243/11 obręb [...] , w pasie o szerokości 8 m przy granicy z działką nr 2216, obniżenie terenu do poziomu powierzchni pierwotnej, ze spadkiem wynikającym z układu warstwic na mapach, odtworzenie w obszarze działki nr 2243/12 stawu o pojemności 241,25 m³ wraz z rowem odprowadzającym nadmiar wód do kanału deszczowego o średnicy w 200 mm; w pkt 2 - termin wykonania obowiązku wyznaczył do dnia 31 lipca 2014 r.; w pkt 3 – stwierdził, że o wykonaniu obowiązku należy poinformować pisemnie Burmistrza. Od decyzji tej, w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, odwołanie wniosły wnioskodawczynie. Odwołanie wniósł również J. S. Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. rozpoznało jedynie odwołanie wnioskodawczyń i na skutek uwzględnienia tego odwołania, uchyliło decyzję Burmistrza w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania nałożonych obowiązków /pkt 2 osnowy/ i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne. Decyzja ta została doręczona J. S., który wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym a polegało to na tym, że Kolegium pominęło wniesiony przez niego w terminie środek odwoławczy. W tej sytuacji Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 i art. 150 § 1 K.p.a., stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r.; decyzja ta stanowi przedmiot skargi J. S. II. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek J. S. z dnia 17 stycznia 2014 r., przy czym podkreślić należy, że wniosek ten sformułowany został alternatywnie: o wznowienie postępowania ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., z powodu nierozpoznania tą decyzją wniesionego przez wnioskodawcę odwołania. Jeśli chodzi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak ma to miejsce w sprawie, to przesłanką jest brak udziału strony w postępowaniu. Brak udziału strony może dotyczyć całego postępowania bądź jego fragmentów. Przyjmuje się, że brak udziału to: a) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, b) zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach, c) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych /B. Adamiak - 2014, s. 586/. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z przedstawionego w punkcie I uzasadnienia stanu faktycznego, wnioskodawca począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, poprzez wszystkie podejmowane czynności, kolejne decyzje, był przez organy obu instancji informowany. Poinformowany został również o wniesieniu odwołania przez A. C. i T. K. /k. 371 i 373 akta adm./; identycznej treści informację z tym, że dotyczącą wniesienia odwołania przez J. S., organ I instancji przekazał stronom przy piśmie z dnia 18 grudnia 2013 r. /k. 383-387 akt j.w./. Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie Kolegium, którym rozpoznano jedynie odwołanie A. C. i T. K., to decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. również doręczona została wnioskodawcy. Prowadzi to do wniosku, że J. S. brał udział w postępowaniu na wszystkich jego etapach a jedyną wadą postępowania odwoławczego jest to, że Kolegium nie rozpoznało wniesionego przez niego odwołana. Zdaniem Sądu sytuacja taka w żadnym wypadku nie wyczerpuje przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego /art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a./. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09. W sprawie tej chodziło o przypadek rozpoznania tylko jednego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji wniesienia w prawidłowym terminie kilku odwołań. W takiej sytuacji, zdaniem NSA, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego takiej decyzji, można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, dodatkowo przy alternatywnym wniosku J. S., Kolegium winno wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2013 r. i po jej wyeliminowaniu, rozpoznać łącznie oba odwołania. Sąd przyjął, że granice rozpoznawanej sprawy wyznaczył wniosek A. C. i T. K. z dnia 23 lipca 2010 r. skierowany do Burmistrza Miasta [...] o przywrócenie stanu wody na gruncie działki nr 2243/4 obręb [...] w J. Decyzja będąca przedmiotem skargi i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały wprawdzie w trybie wznowieniowym, jednakże w sprawie wyznaczonej wnioskiem z dnia 23 lipca 2010 r., a ponieważ do końcowego załatwienia tej sprawy niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., która jest obarczona kwalifikowaną wadą, dlatego Sąd stwierdził nieważność tej decyzji. Z tych przyczyn Sąd uchylił decyzje podjęte w postępowaniu wznowieniowym wraz z postanowieniem wszczynającym to postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. /punkt I wyroku/. Jednocześnie w punkcie II Sąd stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z. art. 135 P.p.s.a. Usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć umożliwi Kolegium łączne rozpoznanie odwołań wniesionych przez A. C. i T. K. oraz przez J. S. Pozostałe orzeczenia mają oparcie w przepisach art. 152 i art. 200 P.p.s.a.