II SA/Rz 1482/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 października 2024 r. nr OA.7722.9.1.2024 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr PINB.5121.13.2024; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1482/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K.K. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 8 października 2024 r. nr OA.7722.9.1.2024 w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z dnia 6 maja 2024 r. nr PINB.5121.13.2024, w związku z wnioskiem Gminy [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie przepompowni ścieków z siecią kanalizacji sanitarnej w miejscowości R., na terenie nieruchomości nr ewid. [...], [...]. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem 23 maja 2024 r. Wnioskiem z 12 lipca 2024 r. K.K. zwróciła się do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę wniosku wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jako strona nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy. Zwróciła się także o wstrzymanie wykonania decyzji. PINB w [...] postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. nr PINB.5121.13.2024 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 6 maja 2024 r. Następnie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr PINB.5121.13.2024, wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 6 maja 2024 r. Organ przeanalizował czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji i wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] decyzją z 6 maja 2024 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przepompowni ścieków z siecią kanalizacji sanitarnej w miejscowości R., na terenie nieruchomości nr ewid. [...], [...] (działka przed podziałem nr ewid. [...]). Działka skarżącej nr ewid. [...] w R. nie graniczy z ww. działkami. Wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie przepompowni ścieków wynikał z faktu, że w sprawie doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami została wydana decyzja PINB z 24 listopada 2023 r. nr PINB.5160.7.2023, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót. W decyzji tej został nałożony na inwestora - Gminę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. K.K. nie posiadała przymiotu strony w zakresie realizacji inwestycji na terenie nieruchomości o nr ewid. [...], [...] w R. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor dołączył wymagane prawem dokumenty. Zrealizowana inwestycja została objęta kontrolą obowiązkową z urzędu. Przeprowadzona 26 kwietnia 2024 r. kontrola potwierdziła zgodność wykonanej inwestycji z ustaleniami i warunkami decyzji PINB z 24 listopada 2023 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor a więc w niniejszym przypadku Gmina [...]. Z tej przyczyny PINB uznał wniosek K.K. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej za niezasadny. Nie zostało uprawdopodobnione uchylenie decyzji ostatecznej. K.K. wniosła zażalenie na to postanowienie, zarzucając błąd w ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów i w konsekwencji uznania, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w związku ze wznowieniem postępowania. Zwróciła się o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji PINB. W jej ocenie jako właścicielka działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winna zostać uznana za stronę postępowania. Podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ze swojej natury ma charakter jednorazowy, a brak wstrzymania jej wykonania w istocie przekreśla sens wznowienia postępowania. Tym samym organ poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, w istocie już na samym wstępie przekreśla możliwość dochodzenia przez nią praw i pozbawia ją prawa do realnej możliwości działania w toku wznowionego postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem wykonanie decyzji nie zostanie wstrzymane, a sama decyzja zostanie wykonana w ten sposób, że inwestycja zostanie oddana do użytkowania, to w istocie jej wniosek stanie się całkowicie bezprzedmiotowy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 października 2024 r. PWINB w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy jako prawidłowe i zasadne ocenił stanowisko organu I instancji oraz podzielił argumentację zaprezentowaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wyjaśnił, że o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Odnosząc się do zarzutów zażalenia PWINB wyjaśnił, że organ nie musi prowadzić wznowionego postępowania aż do jego zakończenia, ale już w trakcie tego postępowania z mocy art. 152 § 1 k.p.a., jest zobowiązany do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten stanowi o ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a nie o pewności takiego rezultatu prowadzonego postępowania. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji ostatecznej oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nastąpi to w rozstrzygnięciu kończącym wznowione postępowanie. Kwestia badania zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Odnosząc się do wskazywanej w zażaleniu kwestii wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z 1 września 2023 r. nr 237/2023, znak: AB.6740.2.72.2023, zmieniającej decyzję Starosty [...] nr 552/2020 z 24 listopada 2020 r. w zakresie budowy przepompowni ścieków P19, zasilania energetycznego i sieci kanalizacyjnej na działce o nr ewid. [...] (obecnie po podziale działki o nr ewid. [...] i [...]) obręb R., w ocenie organu nie ma ona znaczenia w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że ww. decyzje zostały uchylone z urzędu decyzją Starosty [...] z 30 października 2023 r. znak: AB.6740.1.256.2023. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na to postanowienie K.K. wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji PINB z 6 maja 2024 r. Zarzuciła błąd w ustaleniu stanu faktycznego a tym samym błędne zastosowanie przepisów i uznanie, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w związku ze wznowieniem. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem rozstrzygających organów. W jej ocenie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Podkreśliła, że jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, powinna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy wynikające z przepisów zasady dotyczące tej inwestycji zostały zachowane. W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które wziął pod uwagę z urzędu. Skarga dotyczy postanowienia wydanego we wznowionym postępowaniu. Tryb wznowienia postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Wprowadza on wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Ze względu na wyjątkowość i specyfikę trybu wznowienia, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne jego uregulowanie, zawarte w art. 145-152 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest dwufazowe – w pierwszym następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie podmiotowe, zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu (tak m.in. E. Mzyk w: Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994), co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia.. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ta była podstawą wniosku skarżącej o wznowienie, zasadą jest, że legitymacja wnioskodawcy jest badana dopiero po wznowieniu postępowania w toku właściwego postępowania co do przyczyn wznowienia. Jednakże organ właściwy w sprawie wznowienia może dokonać wstępnej i negatywnej oceny istnienia legitymacji w sytuacji, gdy jest oczywiste, tj. nie wymaga szczegółowej analizy i wglądu w przedmiot sprawy ani przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, że podmiotowi żądającemu wznowienia z powodu jego pominięcia jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. W takim wypadku organ jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Dotyczy to przypadków oczywistego braku legitymacji, gdy np. wniosek zostaje złożony przez osobę, która z racji braku jakiekolwiek związku ze sprawą, nie może posiadać statusu strony, co jest oczywiste bez merytorycznej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy, bądź tez przepisy prawa wyraźnie wskazują strony postępowania. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21.01.2020 r., II SA/Rz 633/19). W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała. Skarżąca domagała się wznowienia postepowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przepompowni ścieków z siecią kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...] w R., jakie toczyło się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek Gminy [...] i zakończyło wydaniem decyzji z dnia 6 maja 2024 r. nr PINB.5121.13.2024. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., argumentując, że jako właścicielka działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winna zostać uznana za stronę postępowania. We wniosku o wznowienie skarżąca zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji źródłowej o pozwoleniu na użytkownie przepompowni ścieków. PINB w [...] postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. nr PINB.5121.13.2024 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 6 maja 2024 r. Następnie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr PINB.5121.13.2024, wydanym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 6 maja 2024 r. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy zatem takiego stanu rzeczy, w którym na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej jest zatem zasadniczo pochodną stwierdzenia, a przynajmniej uprawdopodobnienia przyczyny wznowienia postępowania; wykluczają je natomiast pozytywne ustalenia co do okoliczności opisanych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. (zob. T. Kiełkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019; R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu, 2008; wyroki WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r. II SA/Ke 1165/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2019 r. II SA/Bd 598/19 i WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r. II SA/Bk 217/12; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 12 sierpnia 2024 r. uznał wniosek K.K. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej za niezasadny, bowiem nie zostało uprawdopodobnione uchylenie decyzji ostatecznej. Wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor a więc w niniejszym przypadku Gmina [...]. Ta właśnie okoliczność jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w sytuacji, gdy przepisy prawa – art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – wyraźnie wskazują stronę postępowania, a wniosek o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowaniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył inny niż wymieniony w art. 59 ust. 7 P.b. podmiot, brak było podstaw do wznowienia postępowania. Tym samym, skoro postępowanie wznowieniowe na podstawie takiego wniosku nie mogło zostać w ogóle wszczęte, nie mogły zostać też wydane postanowienia organów obu instancji dotyczące odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Należy również podkreślić, że z treści art. 152 § k.p.a. wynika, że postanowienie o wstrzymaniu/odmowie wstrzymania decyzji ostatecznej może zostać wydane z urzędu lub na wniosek strony. Jak wynika z powyższych wywodów skarżąca nie ma przymiotu strony z mocy powołanego wyżej art. 59 ust. 7 Prawa budowalnego. Z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB w [...] z dnia 12 sierpnia 2024 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił oba te postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (skarga na postanowienie).