II SA/Rz 1487/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku pełnomocnika inicjatora referendum gminnego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi inicjatora referendum gminnego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego - p o s t a n a w i a - odmówić przywrócenia terminu. II SA/Rz 1487/15 Uzasadnienie Postanowieniem z 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1487/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę inicjatora referendum gminnego na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2015 r. nr [...], w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego. W terminie 7 dni od dnia doręczenia tegoż postanowienia pełnomocnik inicjatora referendum złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podał, że nie posiada wykształcenia prawniczego i nie wiedział, że tego typu skarga stanowi wyjątek od zasady wnoszenia jej do Sądu za pośrednictwem organu. Przed jej wniesieniem zasięgał również telefonicznej informacji w Sądzie i był przekonany, że wnosząc skargę za pośrednictwem organu zachowuje właściwą procedurę. Skarżący złożył skargę za pośrednictwem organu w terminie 14-dniowym, natomiast z postanowienia WSA z 6 listopada 2015 r. dowiedział się o nie zachowaniu właściwej procedury. Wskazując na treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706, zwanej dalej jako u.r.l.), podano, że wyjątek określony w tym przepisie nie wynika z jego brzmienia lecz został przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nadto skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie mogła zostać naruszona zasada pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasada udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych przez organy prowadzące postępowanie, a przede wszystkim konstytucyjna gwarancja prawa do sądu. Skoro organ przyjmujący skargę nie był właściwy do jej przyjęcia, to winien o tym poinformować stronę niezwłocznie lub też nie przyjąć skargi, co pozwoliłoby stronie na jej właściwe wniesienie. W niniejszej sprawie skarga została złożona w terminie do organu, wobec tego to Rada Miasta winna zachować należytą staranność aby skarga została doręczona w terminie do Sądu. Nie można bowiem obarczać strony błędami organu, który niewątpliwie był zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że dopuszczalny jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Skoro ani ustawa o referendum lokalnym, ani ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21 poz. 112 ze zm.; zwany dalej k.w.), (por. art. 1 ust. 2) nie regulują kwestii dotyczących przywrócenia terminu do składania skargi, to należy przyjąć, że zastosowanie w tej sprawie będą miały przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), które taką możliwość przewidują. Sposób złożenia wniosku o przywrócenie terminu powinien być identyczny jak sposób składania samej skargi w niniejszej sprawie, tj. bezpośrednio do Sądu (art. 20 ust. 1 u.r.l. w zw. z art. 1 ust. 1 k.w. i art. 9 § 1 k.w.). Jest on więc odmienny od trybu z art. 87 § 3 P.p.s.a. Sąd nie kwestionuje, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem 7-dniowego terminu z art. 87 § 1 P.p.s.a. Dopiero z postanowienia tut. Sądu z dnia 6 listopada 2015 r., doręczonego pełnomocnikowi inicjatora referendum w dniu 10 listopada 2015 r. - uzyskał on informację o uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia wpłynął do Sądu 16 listopada 2015 r. i spełnia warunki z art. 87 § 4 P.p.s.a. Wniosek jest bezzasadny. Uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 7 października 2015 r. (dowód zwrotne potwierdzenie odbioru uchwały w aktach administracyjnych). W piśmie przewodnim do ww. uchwały skarżący został pouczony, że na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały - zgodnie z art. 20 ust. 1 u.r.l. Skarżący złożył skargę do Urzędu Miasta w dniu 21 października 2015 r. Organ przekazał ją do Sądu za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 23 października 2015 r. Do WSA skarga wpłynęła w dniu 26 października 2015 r. Literalne brzmienie pouczenia o terminie i sposobie wniesienia skargi na uchwałę nie pozostawiało miejsca na jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne. Skojarzenie skarżącego z trybem składania skarg uregulowanym w P.p.s.a. nie jest okolicznością, która mogłaby świadczyć o jego braku winy w niezastosowaniu się do treści pouczenia. Kwestia daty nadania skargi do Sądu przez Radę Miasta nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszego wniosku. Termin 14 - dniowy z art. 20 ust. 1 u.r.l. minął dla inicjatora referendum bezskutecznie w dniu 21 października 2015 r. Skarga do tutejszego Sądu wpłynęła w dniu 26 października 2015 r., a więc została wniesiona po terminie. Art. 20 ust. 1 u.r.l., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 54 P.p.s.a. - nie określa bliżej trybu składania skarg, a wskazuje jedynie, że wnosi się je do sądu administracyjnego w terminie 14-dniowym. Wobec braku precyzyjnej regulacji tego zagadnienia właściwe jest w pierwszym rzędzie odwołanie się do ustawy - Kodeks wyborczy, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 u.r.l. w zakresie w ustawie nieuregulowanym należy odpowiednio stosować przepisy wskazanego kodeksu. Kluczowe znaczenie dla omawianej problematyki ma treść art. 9 § 1 k.w., z którego wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Z przepisu tego należy wyprowadzić zasadę, że wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w przepisach kodeksu odbywa się bezpośrednio do sądu lub innego podmiotu kompetentnego do wypowiedzenia się w przedmiocie zasadności skargi lub odwołania. Owa bezpośredniość jest rozumiana wąsko i rygorystycznie, gdyż dla zachowania terminu konieczne jest, aby wskazana czynność wyborcza była dokonana w siedzibie sądu, organu wyborczego lub organu samorządu terytorialnego. Tak więc istotny jest dzień fizycznego wpłynięcia skargi, odwołania lub innego dokumentu do siedziby danego podmiotu. Ustawa o referendum lokalnym, odwołując się do kodeksu wyborczego w art. 1 ust. 2, wskazuje na konieczność odpowiedniego jego stosowania w zakresie spraw nieuregulowanych, które może polegać na stosowaniu wprost, modyfikacji lub pominięciu przepisów i zależy od wyników wcześniejszej ich wykładni. W przedmiotowych sprawach tryb wnoszenia środków zaskarżenia określony w art. 9 § 1 k.w. należy stosować wprost – z uwagi na brak odnośnych regulacji w ustawie o referendum lokalnym. Wskazany art. 9 § 1 k.w. dotyczy także sposobu liczenia terminu do dokonania określonych czynności, w tym wniesienia skargi do sądu, i wprowadza wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego wpłynięcia skargi do sądu. Wymóg ten jest bardzo rygorystyczny, gdyż wyłącza zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (zarówno w art. 83 § 3 P.p.s.a., jak i w art. 165 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), wskazuje się, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu). Trudno więc uznać, że ten szczególny przepis zawarty w kodeksie wyborczym nie będzie miał zastosowania na gruncie ustawy o referendum lokalnym i zostanie wyłączony przez ogólny tryb wnoszenia skarg uregulowany w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli do zachowania terminu na gruncie kodeksu istotna jest data wpływu skargi do sądu, to w zasadzie wykluczony jest pośredni tryb jej składania, dokonywany poprzez jakikolwiek inny organ. (tak słusznie Maciej Gapski, "Udział sądów w procedurze przeprowadzania referendum lokalnego", Samorząd Terytorialny 7-8/2012). Skoro 21 października 2015 r. – data wpływu skargi do Rady Miasta – był ostatnim dniem, w którym skarga mogła w terminie wpłynąć do Sądu – sposób procedowania Rady był bez znaczenia dla możliwości zachowania terminu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.