II SA/Rz 149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. N. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2-gim, a poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w punkcie 1-szym; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. N. i J. K. solidarnie kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA zmieniło decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2004 r. nr [...] w części dotyczącej punktu II, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie J. K. i B. N. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej nie mogło być uwzględnione, gdyż orzeczona przez Prezydenta Miasta odmowa zajęcia pasa drogowego - ulicy W. w P. o pow. 26,5 m2 nie narusza prawa. Organ stwierdził, że zawarte w decyzji Prezydenta Miasta rozstrzygnięcie w zakresie zobowiązania do przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego nie może być objęte decyzją wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), gdyż przepis ten reguluje zasady zajmowania pasa drogowego, a nie przywracania do stanu poprzedniego w przypadku bezprawnego zajęcia tego pasa. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodzili się B. N. i J. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowali oni pkt 2 decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7-9 i 104 KPA. Wnieśli o uchylenie pkt 2 decyzji albo o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 września 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 495/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. N. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu pierwotnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje stwierdzenie, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych reguluje tryb udzielania zgody na zajęcie pasa drogowego. Organy orzekające w sprawie zawisłej przed sądem zastosowały przepis w sposób poprawny. Ustawa nie nakłada na organ udzielający zezwolenia szczególnych wymagań, które muszą być spełnione by mogła zostać wydana decyzja pozytywna. Z treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach wynika, że decyzja ma charakter uznaniowy i zarządca drogi nie ma obowiązku udzielać zgody na zajęcie pasa. Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wymaga wskazania okoliczności uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie, jednak uprawnienie organu nie może być ograniczone każdoczesnym żądaniem strony, o ile stan sprawy wskazuje na okoliczności, które przemawiają za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego. W sprawie - zdaniem Sądu - takie okoliczności występowały i organy orzekające brały je pod uwagę odmawiając skarżącym prawa do zajęcia pasa drogowego. Tymi okolicznościami jest spór jaki istnieje pomiędzy skarżącymi a zarządcą o sposób korzystania z pasa drogowego, zatem odmowa udzielenia zgody mieści się w granicach prawa, a to skutkować musi oddaleniem skargi. Sąd jednocześnie - oceniając formalną poprawność zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona art. 138 § 1 pkt 1 KPA. Naruszenie to polega na posłużeniu się przez organ odwoławczy pojęciem zmiany decyzji. Artykuł 138 § 1 pkt 1 KPA stanowi o uchyleniu decyzji w całości lub w części, a nie o jej zmianie. Posłużenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze formułą zmiany decyzji w pkt II jest naruszeniem prawa, jednak nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie naruszenie takiego wpływu nie miało, zatem Sąd nie mógł skargi uwzględnić i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchylił go. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna w części, gdzie została oparta na zarzucie wadliwej wykładni prawa materialnego: art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Nie można w demokratycznym państwie prawnym przyjąć za prawidłową wykładnię, która ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. To właśnie w przypadku przepisu prawa zbudowanego z norm prawnych uznaniowych niezbędne jest dokonanie wykładni przy zastosowaniu wartości, które dają podstawę do wyprowadzenia w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną dyrektyw wyboru następstwa prawnego pozytywnego bądź dyrektyw wyboru następstwa prawnego negatywnego załatwienia sprawy. Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że decyzja ma charakter uznaniowy i zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego jest uchyleniem od dokonania wykładni przepisu prawa. Takie stanowisko prowadzi do formalizmu sędziowskiego, pozbawia w konsekwencji jednostkę prawa do sądu. Powołanie w zaskarżonym wyroku, bez oceny prawnej faktu, istnienia sporu pomiędzy zarządcą drogi a skarżącymi o sposób korzystania z pasa drogowego nie może stanowić podstawy, że Sąd dokonał ustalenia dyrektywy wyboru negatywnego następstwa prawnego uzasadniającego negatywne załatwienie sprawy. Sąd uchylił się od oceny znaczenia prawnego w sprawie art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Rozpoznając ponownie sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że z mocy przepisu art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Rzeszowie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1976/06. W szczególności obowiązkiem Sądu I instancji jest dokonanie wykładni przepisów art. 38 ust. 1 i 40 ust. 1 ustawy z 2 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zwanej dalej ustawą w kontekście stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy przewiduje, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważnia do stwierdzenia, że objęty postępowaniem obiekt będący pawilonem gastronomicznym o powierzchni 26,5 m2 jest obiektem budowlanym niezwiązanym z gospodarką drogową lub obsługą ruchu i nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, dlatego może pozostać w dotychczasowym stanie. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony. Potwierdzają fakt istnienia kiosku od kilkunastu lat oraz okoliczność wydawania kolejnych zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na wcześniejsze okresy. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje problem możliwości udzielenia skarżącym zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego w określonym wyżej zakresie na dalszy okres pomiędzy dniem 23.04.2004 r. a dniem 22.04.2005 r. Podstawę żądania B. N. i J. K. w tym zakresie stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidujący możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg za zezwoleniem zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg należy do sfery uznania zarządcy drogi, bowiem przepis art. 40 ustawy nie określa przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia. Nie budzi wątpliwości, że decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądu, bowiem ich istota sprowadza się do takiego uregulowania kompetencji organu administracji, że może on rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Decyzje uznaniowe podjęte przez właściwy organ, przy zastosowaniu norm prawa materialnego przewidującego uznanie mogą być przez sąd zakwestionowane tylko wówczas, gdy wobec naruszenia zasad postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie uznać można za dowolne. Normą prawa materialnego stosowaną w niniejszej sprawie przez organy jest wskazany wyżej przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przy ocenie prawidłowości zastosowania tego przepisu niezbędne jest dokonanie wykładni przy zastosowaniu wartości, które dają podstawę do wyprowadzenia w oparciu o wykładnię systemową i funkcjonalną dyrektyw wyboru następstwa prawnego pozytywnego bądź dyrektyw wyboru następstwa prawnego negatywnego załatwienia sprawy. Jako przyczynę odmownego załatwienia wnioski skarżących organy obu instancji wskazały fakt, że wnioskodawcy nie uzyskali zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy na czas poprzedzający okres objęty niniejszy wnioskiem to jest od 1.07.2003 r. do 22.04.2004 r. oraz fakt, że istnieje spór pomiędzy zarządcą drogi, a skarżącymi o sposób korzystania z pasa drogowego. Pierwsza z okoliczności, która według organów stanowi podstawę odmowy wydania zezwolenia, a to zawarta w decyzji z dnia [...].11.2003 r. odmowa wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowym zakresie na okres od 1.07.2003 r. do 22.04.2004 r. według stanu na dzień wydawania niniejszego wyroku jest bezprzedmiotowa. Wskazana decyzja została bowiem uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9.01.2007 r., sygn. akt II SA/Rz 994/06. Zgodnie z informacją udzieloną Sądowi przez skarżącego B. N. na rozprawie w dniu 18.06.2008 r. właściwy organ zezwolił skarżącym na zajęcie objętego niniejszym sporem pasa gruntu o powierzchni 26,5 m2 nas okres od 1.07.2003 r. do 22.04.2004 r. Wprawdzie wskazana wyżej okoliczność nie istniała w dniu wydawania zaskarżonych decyzji przez organy obu instancji, jednak z uwagi na fakt, że stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organów była - w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 KPA - podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Ta okoliczność stanowić musi o konieczności skasowania zaskarżonych decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Druga ze wskazanych przez organy okoliczności, a mianowicie fakt, że istnieje spór pomiędzy zarządcą drogi, a skarżącymi o sposób korzystania z pasa drogowego nie został przez organy w precyzyjny wyjaśniony. Zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie część pasa drogowego będąca pawilonem gastronomicznym o pow. 26,5 m2. Ogólne stwierdzenia zawarte w decyzji, a dotyczące niepodpisania umowy dzierżawy tarasu i pasa przyległego, nieprzystąpienia do realizacji inwestycji określonej w ofercie konkursowej na zagospodarowanie terenu - w sytuacji, kiedy przedmiotowy pawilon gastronomiczny istnieje fizycznie w tym miejscu od wielu lat i jest własnością skarżących -nie mogą być uznane za argumenty uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organy mając na względnie brzmienie przepisów art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych rozpatrzą możliwość uwzględnienia wniosku B. N. i J. K. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w okresie od 23.04.2004 r. do 22.04.2005 r. przy uwzględnieniu faktu, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].11.2003 r., Nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2004 r., Nr [...]. Wydając decyzję organy w sposób precyzyjny wyjaśnią wpływ faktu niepodpisania umowy dzierżawy tarasu i pasa przyległego oraz nieprzystąpienia do realizacji inwestycji określonej w ofercie konkursowej na zagospodarowanie terenu na ewentualne nieuwzględnienie przedmiotowego wniosku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.