II SA/Rz 15/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi S.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [...] z 18.10.2011 r., nr [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 19.09.2011 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach: Wnioskiem z 16.06.2011 r. S.C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o "weryfikację zakresu przyznanym mu środków pomocowych" w związku z nowopowstałymi uszkodzeniami elementów budynku mieszkalnego, jakie ujawniły się po okresie jesienno-zimowym, a których nie było bezpośrednio po powodzi z lata 2010 r. Do wniosku dołączył opinię konstrukcyjno-budowlaną oraz kosztorys szczegółowy kosztów remontów i napraw budynku. Postanowieniem z 27.06.2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] działając przez upoważnionego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji przyznanych środków na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. Na skutek zażalenia S.C. SKO w [...] postanowieniem z 12.08.2011 r., nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie uznając, że nie zaistniały przesłanki z art. 61 K.p.a. i poleciło przeprowadzenie postępowania w sprawie zgłoszonego żądania. Decyzją z 19.09.2011 r. Prezydent Miasta [...] działając przez upoważnionego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w związku z powodzią mającą miejsce w maju i czerwcu 2010 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 10, 104 i 107 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej "K.p.a."), art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 z późn.zm.; dalej "Ups"). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że poprzednio toczyło się już postępowanie, w którym wnioskodawca otrzymał pomoc na remont przedmiotowego budynku. W prowadzonym wówczas postępowaniu wartość szkód w budynku została oszacowana na kwotę 41.047,00 zł, a strona nie kwestionowała tej wyceny. Ostatecznymi decyzjami z 9.08.2010 r., nr [...], oraz z 26.10.2010 r., nr [...] przyznano S.C. pomoc z przeznaczeniem na remont budynku, która została rozliczona jeszcze w 2010 r. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca wykonał remont nie tylko uszkodzonych przez powódź piwnic, ale również pomieszczeń na wyższych kondygnacjach (parteru i użytkowego poddasza), natomiast wskazywane aktualnie przez wnioskodawcę jako nowopowstałe uszkodzenia w postaci pęknięć na elewacji budynku mieszkalnego były już ujęte w protokole Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z 29.06.2010 r. i w ocenie organu powinny zostać zabezpieczone w ramach otrzymanej dotychczas pomocy. Tym samym wnioskodawca wykonał remont części budynku, które nie zostały uszkodzone w wyniku powodzi i z tej przyczyny w ocenie organu wynikły jego problemy finansowe w naprawie obecnie zgłaszanych uszkodzeń budynku. Organ wyjaśnił też, że udzielenie pomocy w formie zasiłków w przedziale od 20.000 do 100.000 złotych następowało po otrzymaniu kosztorysu sporządzonego przez powołanego przez wojewodę rzeczoznawcę majątkowego. Jednak zgodnie ze stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w piśmie z 27.04.2011 r. nr [...] ostateczny termin składania przez gminy wniosków o zabezpieczenie środków finansowych w celu sporządzania kosztorysów i wycen upłynął 15.05.2011 r. Organ podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego. Jest ona przyznawana na podstawie art. 39 i art. 40 Ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Tymczasem z wywiadu środowiskowego wynikało, że rodzina wnioskodawcy ma zaspokojoną potrzebę schronienia oraz potrzeby bytowe, a przez posiadany dochód może te potrzeby realizować. W odwołaniu od tej decyzji S.C. podkreślał, że obecne uszkodzenia budynku oraz konstrukcji nie są ostateczne, a powstały one w wyniku powodzi. W jego ocenie fakt, że woda podczas powodzi zalała piwnice nie oznacza, że kondygnacja powyżej piwnic nie została uszkodzona, ponieważ woda powodziowa spowodowała zawilgocenie ścian i stropów. Powołaną na wstępie decyzją z 18.10.2011 r. SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 40 ust. 1 i 3 Ups, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 Ups zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, i to niezależnie od dochodu. Podkreślono jednak, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać takie świadczenie. W ocenie Kolegium poniesione szkody na skutek powodzi stanowią podstawę do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie, jednak okoliczność ta nie przesądza o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Pomoc powinna bowiem być skierowana wyłącznie do osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Takie zasady przyznawania pomocy społecznej zostały zapisane w powołanej ustawie, w tym w art. 2 ust. 1, art. 3 ust.1 i 3 Ups. Organ odwoławczy stwierdzając, że S.C. otrzymał uprzednio pomoc finansową w formie zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w kwocie 41.047 zł na podstawie opinii rzeczoznawcy, której nie kwestionował uznał, że kwestia pomocy w usuwaniu skutków powodzi z 2010 r. została w całości zamknięta wydanymi poprzednio przez Prezydenta Miasta [...] decyzjami z 9.08.2010 r. i z 26.10.2010 r. Podkreślił też subsydiarny charakter pomocy społecznej, mający uzupełniać własne środki, możliwości i uprawnienia wnioskodawcy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się S.C. wnosząc skargę do tut. Sądu. Wyjaśnia w niej, że w obecnie toczącym się postępowaniu złożył wniosek o zweryfikowanie zakresu przyznanych mu dotychczas środków na remont budynku uszkodzonego na skutek powodzi w 2010 r., a to w związku z nowopowstałymi szkodami, które ujawnić miały się już po rozliczeniu uzyskanej pomocy. Dołączone do wniosku opinia konstrukcyjno-budowlana oraz kosztorys szczegółowy robót remontowych i naprawczych uwidaczniać mają zakres i rozmiar nowo ujawnionych szkód, których przyczyną była powódź 2010 r. Skarżący przyznaje, że poprzednio nie kwestionował wyceny szkód na kwotę 41 047 zł, ponieważ w czasie sporządzania opinii na użytek wcześniejszego postępowania organu pomocy społecznej obejmowała ona wszystkie widoczne szkody. Dopiero później ujawnić miały się dalsze szkody, takie jak pęknięcia ścian, pęknięcia schodów. W jego ocenie wraz z rodziną znajduje się w sytuacji uprawniającej go do uzyskania pomocy społecznej. Prace remontowe przy budynku wymagają nakładów w kwocie przekraczającej 140 000 zł. Ponadto złożony do akt kosztorys nie uwzględnia poniesionych przez niego strat w majątku ruchomym, które wynoszą kilkadziesiąt tysięcy złotych. Nie stać go na odremontowanie domu, co zmusza do zamieszkiwania w budynku z popękanymi ścianami grożącymi dalszym ich rozejściem się, a w konsekwencji nawet zawaleniem się budynku. Mieszkanie w takich warunkach urąga w jego ocenie godności człowieka. Na tej podstawie S.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. W trakcie rozprawy skarżący podtrzymując skargę wyjaśnił, iż z uzyskiwanego wynagrodzenia za prace nie jest w stanie pokryć kosztów remontu domu, ma na utrzymaniu dwóch uczących się synów. Z tytułu ubezpieczenia domu uzyskał odszkodowanie w wysokości 31 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, albowiem nie dowodzi tego typu naruszeń prawa, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zawarte w skardze adresowanej do sądu administracyjnego żądanie przyznania zasiłku celowego jest bezprzedmiotowe w tym znaczeniu, że sąd ten nie zastępuje organów administracji publicznej w wydawaniu orzeczeń administracyjnych, a jest co do reguły sądem kasacyjnym, usuwającym z obrotu prawnego sprzeczne z prawem orzeczenia organów administrujących. Oczekiwanie skarżącego, aby sąd administracyjny przyznał mu zasiłek celowy abstrahuje od kompetencji tego sądu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (Ups). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 Ups); pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 Ups). W myśl art. 3 ust. 3 Ups "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy", zaś ust. 4 cyt. przepisu stanowi, że "Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zgodnie z art. 7 Ups pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14); klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 14 Ups). Pomoc społeczna polega w szczególności na: 1) przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń (art. 15 pkt 1 Ups); świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia pieniężne, wśród nich zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c Ups). Zasiłek taki może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 Ups), zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 Ups). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 Ups). Przywołany przez orzekające w sprawie organy art. 40 Ups stanowi, że: "1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego; 2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej; 3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi". W literaturze wskazuje się, że art. 40 cyt. ustawy normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu (por. I. Sierpowska, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak również z zalegającej w aktach dokumentacji wynika, że S.C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwójką synów, sam skarżący i jego żona utrzymują się z dochodów uzyskiwanych z zatrudnienia ich obojga. Obydwaj synowie skarżącego studiują w K. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek S.C. z 16.06.2011 r., który zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z podaniem o "weryfikację zakresu przyznanych środków pomocowych" w związku z nowopowstałymi uszkodzeniami elementów na budynku. Niesporne jest, że na wniosek S.C. decyzjami z 9.08.2010 r. nr [...] i z 26.10.2010 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał mu zasiłek celowy w dwóch ratach w łącznej kwocie 41.047 zł na pokrycie wydatków związanych z remontem budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku zdarzenia losowego, tj. w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. Z akt sprawy wynika, że podstawą przyznania zasiłku był kosztorys robót budowlanych sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i biegłego sądowego W.P., w którym szkody w budynku mieszkalnym wnioskodawcy wyceniono na kwotę 41.047 zł. Do wniosku o przyznanie nowego zasiłku skarżący dołączył opracowanie sporządzone na jego zlecenie przez rzeczoznawcę budowlanego T.D. oraz kosztorys szczegółowy robót remontowych opiewający na kwotę 147 799.92 zł. Postanowieniem z 27.06.2011 r. Prezydenta Miasta [...] odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku S.C., na skutek zażalenia strony SKO w [...] postanowieniem z 12.08.2011 r. [...] uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W motywach postanowienia organu II instancji wskazano, że chodzi o nowy wniosek strony w zakresie przyznania pomocy z uwagi na nowopowstałe szkody w substancji mieszkaniowej. Postanowienia SKO w [...] z 12.08.2011 r. S.C. nie zakwestionował, przeto zasadnie organy uznały, iż w sprawie chodzi o nowy wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego w związku z powodzią. W konsekwencji Prezydent Miasta [...] decyzją z 19.09.2011 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, a decyzję tę utrzymało w mocy SKO w [...]. W ocenie Sądu utrzymana w mocy decyzją organu II instancji, decyzja o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku z tytułu powodzi w 2010 r. jako wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego, nie dowodzi naruszeń prawa, nie ma charakteru dowolnego, została podjęta w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Niewątpliwie sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, a poniesione przez niego straty w wyniku powodzi bezsporne, trzeba jednak wziąć pod uwagę i to, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 Ups ma charakter pomocy doraźnej, nadto kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych wydawanych z zakresu pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935). Bezsporne jest, że skarżącemu z powodu powodzi w maju i czerwcu 2010 r. przyznano zasiłek celowy w formie II rat o łącznej kwocie 41 047 zł. Z ustaleń poczynionych przez pracownika pomocy społecznej podczas sporządzania wywiadu środowiskowego w toku postępowania administracyjnego wynika, że S.C. wykonał częściowo remont budynku mieszkalnego, przy czym wyremontowane zostały także pomieszczenia, które nie były zalane podczas powodzi, jak również dach. Nie wykonano natomiast części zaleconych przez organ nadzoru budowlanego prac polegających na założeniu plomb szklanych na pęknięciach. Pęknięcia ścian i fundamentów były już wskazywane w pierwotnym wniosku skarżącego z 31.05.2010 r. (k. 20 akt administracyjnych). Z samej opinii konstrukcyjno-budowlanej rzeczoznawcy T.D. dołączonej do nowego wniosku skarżącego wynika, że obecny stan techniczny i użytkowy konstrukcji budynku skarżącego jest dobry, nie stwarzający zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, konstrukcji i mienia. W świetle tych stwierdzeń rzeczoznawcy budowlanego wyrażone w skardze wywody o mieszkaniu w warunkach mających "urągać godności człowieka" mają charakter subiektywny. Opinię rzeczoznawcy, jak wynika z jej treści, sporządzono dla potrzeb ubiegania się o "realne odszkodowanie". Jak wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego przed Sądem, jego budynek mieszkalny był ubezpieczony, a z tytułu ubezpieczenia otrzymał kwotę 31 000 zł. W tej sytuacji wnioskować należy, iż skarżącemu, gdy jest niezadowolony z wysokości uzyskanego odszkodowania, przysługuje prawo domagania się jego podwyższenia w drodze powództwa wobec ubezpieczyciela. Przerzucenie na podatnika chęci uzyskania kwoty rekompensującej wszystkie straty, jakie skarżący poniósł w wyniku klęski żywiołowej, gdy uprzednio ze środków publicznych udzielono mu stosownej pomocy, mającej obejmować wszystkie ujawnione po powodzi uszkodzenia budynku mieszkalnego, w ocenie Sądu nie może być zaaprobowane w tym aspekcie, że nie dowodzi nielegalności decyzji utrzymującej w mocy uznaniową decyzję odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Skarżący może zatem wykorzystać własne uprawnienia i możliwości (art. 2 ust. 1 Ups), aby w drodze powództwa uzyskać realne odszkodowanie za straty, jakie poniósł w wyniku powodzi. Z tych względów skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa.