II SA/Rz 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 15/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...], [...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 rok nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a.", art. 94 w związku z art. 88, i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2011 roku nr 287, poz. 1687 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468 ze zmianami) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] października 2012r., nr [...], [...] odmawiającą P.D. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w R., przy ulicy [...] Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012r. P.D. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w R. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wykazując uprawnienia do 2 norm zaludnienia (wnioskodawca oraz 1 norma dla członków rodziny - żona K.D.). Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku organ I instancji stwierdził, że zainteresowany w dniu złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej posiadał lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Od powyższej decyzji P.D. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji podnosząc, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie określa żadnego terminu, w którym policjant może złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją przywołaną na wstępie z dnia [...] listopada 2012r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że na mocy art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej - przez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej bądź finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) we własnym zakresie. Zgodnie z art. 94 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej, który we własnym zakresie nie jest w stanie takiego lokalu uzyskać, natomiast posiadanie odpowiedniego lokalu skutkuje tym, że prawo do lokalu przestaje przysługiwać. Dalszą konsekwencją jest to, że osobie takiej nie przysługuje także pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ funkcjonariusz taki ma zaspokojoną potrzebę mieszkaniową. P.D. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku został przeniesiony z dniem 1 sierpnia 2012 roku na własną prośbę do dalszego pełnienia służby z Komendy Rejonowej Policji W. Komendy Miejskiej Policji w R.. Zatem na dzień ustanowienia odrębnej własności lokalu tj. [...] lipca 2012r. pełnił służbę w KRP W. i dalej pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego albowiem nie uzyskał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia i dlatego z tego też tytułu nie miał prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. P.D. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku z zakupem mieszkania własnościowego w R., przy ulicy [...] do którego tytuł prawny otrzymał [...] lipca 2012r. Do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające fakt posiadania przez niego w miejscowości pełnienia służby, na współwłasność małżeńską z K.D. w/w lokalu mieszkalnego, a nie zgodnie z omawianym § 3 cyt. rozporządzenia dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się policjanta lub jego małżonka o lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W niniejszej sprawie bezspornym jest zatem, że na dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej nie posiadał prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 88 ustawy), bowiem od dnia [...] lipca 2012 roku posiada w miejscowości pełnienia służby tenże lokal, który odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. A zatem skoro policjant nie legitymuje się uprawnieniem do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to stosownie do postanowień art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy nie przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. P.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. Zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w związku z zakupem mieszkania własnościowego przy ul. [...], które zakupił w marcu 2011r. Na powyższy zakup zaciągnął kredyt hipoteczny na kwotę 290. 000 zł, przy czym mieszkanie zostało oddane do użytku we wrześniu 2011r., a w dniu 3 lipca 2012r. zostało ustanowione spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Pracując w Komendzie Stołecznej Policji w W. nie mógł otrzymać dofinansowania do jego zakupu, gdyż mieszkanie to znajdowało się powyżej 100 km od miejsca pracy i dojazd do niego publicznymi środkami transportu przekraczał jedną godzinę. Zaraz po otrzymaniu aktu notarialnego będąc już pracownikiem KMP R po zgromadzeniu kompletu dokumentów złożył wniosek o dofinansowanie na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podał, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie "pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów" nie określa żadnego terminu w którym policjant może złożyć przedmiotowy wniosek. Zgodnie z tym rozporządzeniem warunkiem uzyskania przez policjanta dofinansowania jest złożenie wniosku przez policjanta, przyznanie dofinansowania przysługuje policjantowi w służbie stałej, dołączenie dokumentów (wyciąg z księgi wieczystej oraz ustanowione spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w formie aktu notarialnego), nie korzystanie przez policjanta z lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu, pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który uzyskał już wcześniej pomoc finansową w pełnej wysokości. Mając na uwadze powyższe wskazał, że spełnia wszystkie warunki, aby przedmiotowe dofinansowanie otrzymać. W chwili zawarcia umowy na zakup mieszkania nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych zgodnie z ustawą, a skoro tak to przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego lub pomoc finansowa na jego uzyskanie Nadmienił również, że jego żona w dniu zawarcia związku małżeńskiego nie posiadała lokalu mieszkalnego stanowiącego jej własność, jak również w trakcie trwania naszego małżeństwa nie kupiła i nie otrzymała od nikogo żadnego mieszkania, co mogłoby stanowić przeszkodę w uzyskaniu dofinansowania, o które się stara. Na poparcie swojego stanowisko powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia wydał 5 marca 2009r., sygn. akt II SA/Rz 879/08, jaki zapadł w podobnym stanie faktycznym. Ponadto podał, że w judykaturze zaprezentowano pogląd, iż przepisy ustawy o nie przewidują wygaśnięcia prawa do uzyskania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu na jaki pomoc jest oznaczona przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie narusza prawa materialnego lub procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi – art. 134 p.p.s.a. Stan faktyczny jest bezsporny. P.D. jest pracownikiem stałym, zatrudnionym od 1 sierpnia 2012 roku w Komendzie Miejskiej Policji w R.. Do tej daty pracował w Komendzie Rejonowej Policji w W. i pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zakupu mieszkania dokonał wraz z żoną K. w dniu 3 lipca 2012 r., a lokal mieszkalny odpowiadał przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia tego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia uprawnień do lokalu i konsekwencją niezrealizowanych uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego. Oba te uprawnienia tj. przydział lokalu w drodze decyzji oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 7/08 podjętej na tle podobnej regulacji zawartej w ustawie o służbie więziennej podkreślił, że pomoc finansowa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby. Pomocy tej nie można również utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielonym przez Państwo na spłatę wydatków związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego. Pomoc, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy przysługuje nie w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu) ale na ich uzyskanie, czyli na uzyskanie lokalu umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten zatem określa tylko krąg osób uprawnionych i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone. Nie precyzuje natomiast innych kryteriów warunkujących możliwość przyznania takiej pomocy finansowej. Dlatego też przepis ten nie może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń do tego świadczenia, a w procesie wykładni nie można poprzestać na jego językowych dyrektywach interpretacyjnych. Jedną z reguł wykładni jest zasada dokonywania wykładni przepisu prawnego w kontekście całej ustawy w celu rekonstrukcji normy prawnej, a więc wykładnia językowa przepisu art. 94 musi być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Podstawowe znaczenie ma regulacja z art. 88 ust. 1 ustawy. Jej istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bowiem o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, a także lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej. Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. I OSK 447/2007). Obydwa uprawnienia policjanta, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, a to otrzymanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale oraz przyznanie pomocy finansowej powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu istnienia tej przesłanki mogą być realizowane. Prawo do uzyskania świadczenia należy oceniać jedynie w oparciu o przepisy ustawy (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., OSK 1220/2004 oraz z dnia 26 października 2006 r., I OSK 1371/2005). Przewidziana pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w policji, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 29 marca 1998 r., OPS 1/99 oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., SK 1/2000. Na gruncie wykładni językowej możliwe są do przyjęcia dwa rozumienia pojęcia "uzyskanie" lokalu mieszkalnego. Pierwsze z nich to nabycie utożsamiane z uzyskaniem, drugie materialne gdzie "uzyskanie" błędnie oznaczało faktyczną możliwość zaspokojenia przez policjanta potrzeby mieszkaniowej, ponieważ nie zawsze nabyty lokal oznacza możliwość zamieszkania w nim. Jednocześnie zauważyć należy, że w obu przypadkach pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 musi wiązać się z faktem "uzyskania lokalu". Za takim stanowiskiem przemawia treść przepisu art. 95 ust. 1 ustawy zawierającego enumeratywnie wymienione przypadki, których zaistnienie powoduje, że policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., I OSK 998/2006). W kierunku materialnego rozumienia wskazanego pojęcia zmierza również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 odnoszącej się do funkcjonariuszy służby więziennej lecz z powodu podobnej regulacji prawnej znajdującej zastosowanie również w sprawach przyznawania pomocy finansowej dla policjantów. W ocenie Sądu przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza będzie możliwe jedynie w sytuacji, kiedy jego potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone na dzień złożenia wniosku o jej przyznanie. W uzasadnieniu tej uchwały prezentowana jest teza, iż nabycie domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania pomocy, choć zasadą jest możliwość jej przydzielenia tylko w razie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w treści § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468), zgodnie z którym do wniosku o przyznanie pomocy finansowej załącza się wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego. Zatem w przywołanym rozporządzeniu przyjęto wprost, iż taki wniosek o przyznanie pomocy finansowej może zostać złożony po nabyciu lokalu. Zatem wobec tego zadaniem organu prowadzącego ponownie postępowanie będzie wyjaśnienie czy w dacie złożenia wniosku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe czyli czy zakupione mieszkanie nadawało się do zamieszkania. Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu tej okoliczności nie badał, uznając iż fakt przedłożenia umowy nabycia lokalu pozbawia go prawa przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę. Ze względu na treść decyzji objętej skargą oraz decyzji organu I instancji niecelowym było opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 152 P.p.s.a. Ze względu na fakt, iż skarżący był ustawowo zwolniony od kosztów (art. 239 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. oraz nie wnosił o zwrot innych kosztów Sąd nie wyrokował w tym zakresie.