II SA/Rz 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata W. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi S. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako SKO lub Kolegium) z [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydana w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 24 lipca 2014 r. S. S. zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o przyznanie pomocy finansowej na zakup materiałów budowlanych niezbędnych do budowy niewielkiego budynku mieszkalnego w miejscowości M., ewentualnie o przydzielenie lokalu socjalnego. Burmistrz Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], odmówił S. S. przyznania zasiłku celowego na zakup materiałów niezbędnych do budowy niewielkiego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 11 września 2014 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zameldowania wnioskodawczyni. Ww. oświadczyła, że ma zamiar wybudować mały domek na innej działce, gdyż obecny budynek znajduje się na terenie zalewowym i został całkowicie zniszczony przez powódź w 2010 r., co według organu nie potwierdziło się w przyprowadzonej ekspertyzie. Burmistrz zwrócił uwagę, że ośrodek pomocy społecznej może pomóc finansowo rodzinie w drobnych remontach czy naprawach w mieszkaniu, gdyż musi brać pod uwagę środki finansowe jakimi dysponuje oraz mieć na uwadze również inne rodziny. Podkreślił, że koszt budowy budynku mieszkalnego wnioskodawczyni pochłonął by cały budżet jakim dysponuje ośrodek na cały rok budżetowy. S. S. utrzymuje się z emerytury w kwocie 1297,13 zł, posiada gospodarstwo rolne z którego dochód wynosi 370,50 zł miesięcznie, łączny dochód zainteresowanej wynosi 1667,63 zł. Reasumując organ stwierdził, że pomoc w budowie budynku mieszkalnego, nie mieści się w formach pomocy przewidzianych ustawą o pomocy społecznej i nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku. W odwołaniu od tej decyzji S. S. wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło argumentację Burmistrza i wyjaśniło, że S. S. jest osobą samotnie gospodarującą, a jej łączny dochód w wysokości 1420,63 zł znacznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, czyli kwotę 542 zł. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Nadto Kolegium przychyliło się do stawiska organu I instancji, że w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup materiałów budowlanych niezbędnych do budowy niewielkiego domu mieszkalnego nie ma zastosowania art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej u.p.s). Wnioskowane w sprawie przyznanie pomocy finansowej na zakup materiałów budowalnych niezbędnych do budowy niewielkiego domu mieszkalnego nie odpowiada celom pomocy społecznej, czyli zaspokojeniu niezbędnych potrzeb i nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. S. S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] grudnia 2014 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy tj.; 1) art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez: a) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, które polegały na bezpodstawnym przyjęciu, że: jej dochód miesięczny wynosi 1420,63 zł i niewzięcie pod uwagę faktu, że 25 % jej emerytury zajęte jest przez komornika, a także, że budynek mieszkalny skarżącej nie został całkowicie zniszczony przez powódź w 2010 r., b) niezebranie i nierozważenie w sposób wnikliwy i wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, c) dokonanie ustaleń nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 2) art. 89 K.p.a. przez brak wyznaczenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej w sytuacji w której istniały kwestie wymagające wyjaśnienia, II. prawa materialnego przez jego niezastawanie tj.; 1) art. 2 w zw. z art. 7 pkt 3, pkt 5 oraz pkt 15 u.p.s. przez uniemożliwienie przezwyciężenia skarżącej trudnej sytuacji życiowej wywołanej powodzią, której sama nie jest w stanie pokonać z uwagi na jej bezdomność i ciężką długotrwałą chorobę, 2) art. 39 u.p.s. przez bezzasadną odmowę przyznania zasiłku celowego na zakup materiałów budowlanych niezbędnych do budowy niewielkiego budynku mieszkalnego – w sytuacji istnienia po stronie skarżącej potrzeby bytowej, 3) art. 40 ust. 2 u.p.s. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej zasiłku celowego mimo, że poniosła ona straty materialne w wyniku klęski żywiołowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 25 marca 2015 r. referendarz sądowy ustanowił dla skarżącej adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła dla S. S. w tej sprawie adwokata W. P. (pismo ORA z 30 marca 2015 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję powziął wątpliwość co do właściwości miejscowej organów orzekających w niniejszej sprawie. W wywiadzie środowiskowym (karta 12) z dnia 11 września 2014 r. skarżąca oświadczyła, że "mieszka kątem u rodziny, nie poda swojego miejsca zamieszkania". W piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. podała, że jej rodzina, która przyjęła ją pod swój dach, "aby nie musiała przebywać pod mostem czy na dworcu", odmawia podawania jakichkolwiek danych adresowych, nie chcąc u siebie wywiadów środowiskowych. Organy ani I ani II instancji nie ustaliły koniecznych przesłanek z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163), zwanej dalej u.p.s. Według kodeksu postępowania administracyjnego właściwość miejscowa ustalana jest zasadniczo według miejsca zamieszkania strony postępowania administracyjnego (art 21 § 1 pkt 3), chyba że sprawa dotyczy nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania jej na pobyt stały. Od powyższych zasad przewidziano wyjątki. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, wskazanych w ust. 3, właściwość miejscowa może zostać ustalona według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Należy zauważyć, że udzielanie świadczeń w miejscu pobytu powinno mieć charakter wyjątkowy, nie można nadużywać uprawnień wynikających z ust. 3, przerzucając wydatki na udzieloną pomoc na gminę miejsca zamieszkania lub zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy. W tych granicach powinna również przebiegać interpretacja ust. 4, wskazującego konkretnie, iż w sytuacjach nagłych w miejscu pobytu mogą być udzielone tylko następujące świadczenia: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne). Nie przyznaje się zatem w miejscu pobytu świadczeń w postaci poradnictwa i pracy socjalnej, jeżeli zaś zostaną one przyznane, to nie stanowi to podstawy żądania zwrotu wydatków poniesionych na ten cel od gminy właściwej. Podobnie należy ocenić organizację pogrzebu. Należy zauważyć, że wśród świadczeń, jakich można udzielić w miejscu pobytu, mieści się pomoc w postaci schronienia, ale już niekoniecznie pobyt i usługi świadczone przez ośrodek wsparcia. Wobec powyższego zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały ma obowiązek ponosić odpłatność za pobyt bezdomnego w specjalistycznym ośrodku wsparcia, jeżeli nie jest ona podmiotem kierującym do tej placówki. Poza sporem jest, że ta gmina właśnie jest zobowiązana do udzielenia pomocy bezdomnemu, ale pomoc ta musi uwzględniać jej zasoby i możliwości. Z takim stanowiskiem koresponduje pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., I OW 16/11, LEX nr 1081107, w którym sąd zauważył, że ustalając istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3, należy zbadać: po pierwsze, czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, i po drugie, czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Jak już zaznaczono, przyznanie świadczeń w nagłych sytuacjach docelowo obciąża gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatniego zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy. Gmina ta jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przyznanie osobie zasiłku stałego w miejscu jej pobytu nie czyni organu, który przyznał świadczenie, właściwym do rozpoznania wniosku o umieszczenie w domu pomocy, społecznej. Przyznanie zasiłku nie niweczy właściwości organu gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej (tak postanowienie NSA z dnia 11 października 2007 r. I OW 67/07, LEX nr 399107). Miejsce zamieszkania jest zwykle miejscem zameldowania, rozgraniczenie tych pojęć odnosi się głównie do osób bezdomnych, co wynika z konstrukcji ust. 1 i 2. W świetle tych przepisów należy interpretować ust. 7, który wskazuje na alternatywę dochodzenia zwrotu wydatków na pomoc społeczną. Wątpliwości co do wykładni pojawiają się w przypadku osoby, której miejsce zamieszkania nie jest adekwatne do miejsca zameldowania na pobyt stały. Należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do zwrotu wydatków związanych z udzielonym wsparciem. Natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały powinna być brana pod uwagę wtedy, gdy osoba nie ma żadnego miejsca zamieszkania (tj. miejsca, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu). Gdyby przyjąć równoważność obowiązków obydwu gmin wskazanych w ust. 7, to rozgraniczanie właściwości w ust. 1 i 2 nie miałoby większego sensu. W literaturze spotyka się jednak również odmienną interpretację (tak T. Doellinger, Zwrot wydatków gminie z tytułu udzielenia świadczeń, Praca Socjalna 2005, nr 2, s. 84 i n.). (tak Iwona Sierpowska w Komentarzu do art. 101 u.p.s., LEX). W realiach niniejszej sprawy oznacza to konieczność ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej. Bezspornie nie mieszka ona pod adresem zameldowania. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy: faktyczne przebywanie (corpus) i zamiar stałego pobytu (animus). Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także to, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości - zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Zgodnie z art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Nie oznacza ono dokładnego adresu, chodzi tu wyłącznie o miejscowość, w której dana osoba przebywa. Komentowane przepisy nie utożsamiają miejsca zameldowania i zamieszkania. W praktyce w większości postępowań prowadzonych w zakresie pomocy społecznej tożsamość taka występuje, niemniej o przyznaniu świadczenia przesądza miejsce zamieszkania (faktycznego przebywania), a nie zameldowania, co ustawodawca podkreśla w kolejnych przepisach (tak Iwona Sierpowska w Komentarzu do art. 5 u.p.s., LEX). W realiach niniejszej sprawy, jak wynika także z oświadczenia skarżącej na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. – nie zamieszkuje ona pod adresem zameldowania M. [...] na terenie gminy [...], nie jest także osobą bezdomną. Gmina J. nie jest także miejscem jej pobytu. Jako naganne należy ocenić zachowanie skarżącej polegające na odmowie podania organowi pomocy społecznej swojego aktualnego miejsca zamieszkania. Osoby, które chcą korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej winny współdziałać w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Ustalenie tego adresu pozwoliłoby organom po pierwsze na bezsporne wyjaśnienie właściwości miejscowej, a ponadto sytuacji życiowej skarżącej. Organy przez postawę skarżącej nie wiedzą w jakich warunkach ona żyje, sama czy z innymi członkami rodziny, co ma wpływ na treść ewentualnych rozstrzygnięć w sprawie. Powyższe przesądza o niewyjaśnieniu kwestii właściwości miejscowej orzekających w sprawie stosownie do art. 101 u.p.s. Świadczy to także o naruszeniu art. 63 – 64 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że wydanie decyzji przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest przyczyną nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W ponownym postępowaniu organy postąpią stosownie do art. 64 i art. 65 K.p.a. w zw. z art. 101 u.p.s. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.